29/10/2020 BARCELONA

Unión Europea y xenofobia: el olvido del sistema de asilo ante la COVID-19

Un grupo de niñas refugiadas sonríen a la cámara. Imagen de Zachtleven fotografie en Pixabay.
La crisis sanitaria causada por la COVID-19 ha llevado a la práctica totalidad de los países a implantar medidas políticas y jurídicas extraordinarias y limitativas de derechos para hacer frente al virus. Estas medidas han venido acompañadas de estados de excepcionalidad constitucional para que los derechos fundamentales de los ciudadanos sigan vigentes a pesar de estar temporalmente limitados o suspendidos.

La ola de xenofobia que recorre Europa desde hace años ha llevado a que el sistema de protección internacional haya sido relegado a un segundo plano, siendo vaciado de contenido debido a unas medidas que olvidan los derechos de los refugiados y les colocan en una situación incluso más vulnerable.

Desde marzo de 2020 la Unión Europea ha tomado medidas sin precedentes en la historia de esta Organización Internacional para hacer frente al virus de forma conjunta en todo el territorio comunitario. Entre ellas se encuentran el restablecimiento de controles en la zona Schengen o la compra conjunta de 300 millones de vacunas al laboratorio AstraZeneca.

En abril, multitud de países comunitarios pidieron un plan de actuación conjunta para compaginar la gestión de la crisis sanitaria con las obligaciones derivadas del sistema de protección internacional. Sin embargo, antes de entrar a analizar la eficacia de esta respuesta conjunta, debemos fijarnos en un dato para poner en perspectiva la envergadura de la situación: las peticiones de asilo a los países de la UE cayeron un 87% con respecto a datos de los primeros meses del año debido al cierre de fronteras. Esto es prueba de que, independientemente de las medidas que se hayan adoptado y de que se hayan llegado a aplicar o no, es evidente que no ha sido suficiente para garantizar el derecho de asilo a los solicitantes de protección internacional.

Esta caída en picado de las solicitudes de asilo no se debe a una disminución del número de personas que se ven obligadas a salir de sus países huyendo de guerras y persecuciones, pues estos conflictos continúan y de hecho las circunstancias han empeorado con la crisis sanitaria. La bajada en las peticiones de asilo obedece a un paulatino menosprecio de las normas de protección internacional por parte de la Unión Europea. Esto ha llevado a que los países europeos, cada vez más, conciban estas normas como soft law, es decir, como recomendaciones o un código de buenas prácticas.

Pero, ¿ocupa el derecho de asilo este lugar dentro de los ordenamientos jurídicos de los países europeos?

 

Esta es la normativa del derecho de los refugiados

El derecho de los refugiados está compuesto por un extenso número de normas, que se pueden dividir en tres niveles:

  1. Normas globales. Debemos nombrar en primer lugar la Declaración Universal de Derechos Humanos, que en su artículo 14 reconoce expresamente el derecho de los refugiados a recibir asilo. Pero la norma internacional de referencia a este nivel es el Convenio de Ginebra de los Refugiados. Este convenio no obliga a los Estados parte a conceder asilo a los refugiados ya que se trata de una facultad estatal, pero recoge el principio de no devolución, consistente en que “ningún Estado contratante podrá expulsar o devolver a un refugiado en la frontera de un territorio donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas” – es decir, a las personas conocidas como refugiados. En tercer lugar, en este nivel encontramos el derecho consuetudinario: este concepto hace referencia a las “normas no escritas” de la Comunidad Internacional, lo que implica que cualquier norma que se considere consuetudinaria vincula a todos los países del globo incluso sin formar parte de un Tratado Internacional. Entre estas normas no escritas se encuentra el principio de no devolución, por lo que se puede afirmar que es una norma vigente en absolutamente todos los países del mundo.
  2. Normas regionales: Derecho de la Unión Europea y del Consejo de Europa. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconoce expresamente en su artículo 18 el derecho de asilo. Aparte de esto, en el marco de la Unión Europea no hay una regulación como tal de las figuras de asilo y refugio, sino que las normas comunitarias se remiten a los Tratados Internacionales mencionados. Además, existen una serie de Directivas y Reglamentos (los principales instrumentos jurídicos de la Unión Europea) que unifican los criterios de aplicación del derecho de asilo. También debemos tener en cuenta, ya no en el marco de la Unión Europea sino del Consejo de Europa, el Convenio Europeo de Derechos Humanos, que garantiza el principio de no devolución antes mencionado a través de la prohibición de la tortura y la prohibición de la expulsión de extranjeros sin tener en cuenta sus circunstancias individuales.
  3. Normas nacionales: Constituciones. Todos los Tratados Internacionales y el Derecho Europeo que se acaba de citar forma parte del Derecho Constitucional de los países europeos, pues las Constituciones de todos ellos realizan una remisión a los mismos. Además de esto, las Constituciones europeas reconocen los derechos de los refugiados a través de diferentes vías: el reconocimiento explícito del derecho de asilo (por ejemplo, las Constituciones alemana, francesa o italiana) o el reconocimiento mediante la protección de los derechos inherentes a toda persona, como el derecho a la vida, a la libertad o la integridad (caso de la Constitución española).

Así, como vemos, el derecho de los refugiados se encuentra en el más alto nivel jerárquico de los ordenamientos jurídicos de los países europeos: además de pertenecer a sus Constituciones, forma parte de los principales Tratados Internacionales de Derechos Humanos y de las normas no escritas de la comunidad internacional. Sin embargo, las medidas de la Unión Europea ante la crisis sanitaria parecen haber olvidado el lugar que ocupa el derecho de los refugiados en su propio ordenamiento jurídico.

 

Una familia de refugiados afganos en Lesbos. Imagen: ACNUR.

La respuesta de la UE sobre el sistema de protección internacional ante la pandemia

La medida de referencia que ha tomado la Unión Europea han sido las “Directrices sobre la aplicación de las disposiciones pertinentes de la UE en materia de procedimientos de asilo y retorno y de reasentamiento”. Estas Directrices fueron publicadas por la Comisión Europea en abril de este año, ante la petición de los Estados Miembros, para compaginar la gestión de la crisis sanitaria con el cumplimiento del sistema de protección internacional.

Estas Directrices han tenido un cumplimiento muy desigual por parte de los Estados Miembros. En concreto, ACNUR España señala que un tercio de los países europeos no han implantado medidas para garantizar el derecho de asilo durante los peores meses de la pandemia.

Sin embargo, antes de entrar a analizar el grado de cumplimiento de estas Directrices por los Estados Miembros, cabe realizar dos valoraciones:

No son Directrices: se trata de meros recordatorios y recomendaciones.

No constituyen un plan de acción de la UE y de sus Estados Miembros ante la gestión de esta crisis. Ni siquiera recogen normas mínimas acerca de qué se debe hacer para compaginar las obligaciones surgidas del problema sanitario y del sistema de protección internacional. Tan solo se limitan a recordar a los Estados Miembros la normativa europea vigente en esta materia.

Además, las indicaciones resultan prácticamente inútiles y demasiado genéricas. Por poner un ejemplo: en el apartado de la gestión de atención sanitaria de los extranjeros respecto a la COVID, las medidas propuestas por la Comisión Europea son, entre otras, informar a los extranjeros sobre las medidas de lavado de manos, distanciamiento social, utilizar medios online o hacer varios turnos en los comedores de los CETIs.

Tratan el Derecho de Asilo y Refugio como si fuese un “código de buenas prácticas”.

La Comisión Europea “recomienda” a los Estados que sigan estas medidas, cuando en realidad, como se ha visto antes, son normas del más alto nivel jurídico. De hecho, un dato significativo es que la única vez que se utilizan las palabras “obligaciones derivadas del Derecho Internacional” es para referirse a la obligación que tienen los países no miembros de la UE de readmitir a sus nacionales, en el marco de las operaciones de retorno. Es decir, parece que la Unión Europea sólo concibe obligaciones de Derecho Internacional para terceros países, no para sus miembros.

Además, una lógica que se desprende de todas las Directrices es que la Comisión hace depender el cumplimiento de estos derechos de la disponibilidad de recursos materiales, cuando debería ser al revés: la disponibilidad de recursos materiales debe estar subordinada a que en todo caso se vean respetados estos derechos.

 

Incumplimientos e impunidad

Más allá de estos defectos de las propias directrices, encontramos otra problemática:  multitud de Estados han incumplido las normas más básicas a las que se remiten las Directrices, sin consecuencia alguna.

Para comprobar el grado de cumplimiento por los países europeos, nos centraremos en las dos principales obligaciones que recuerdan las Directrices: el mantenimiento de la posibilidad de presentar la solicitud de asilo y la garantía de la atención sanitaria necesaria a los solicitantes.

 

Incumplimiento de la obligación de mantener la posibilidad de presentar solicitudes de asilo y que queden registradas por autoridades nacionales

 

Ante esta obligación, nos encontramos con:

  • Cierre total de fronteras, incluso a extranjeros potenciales solicitantes de protección internacional

Según las Directrices, mientras las fronteras exteriores estuvieron cerradas temporalmente sí que se permitía entrar en la Unión Europea a los solicitantes de asilo después de severos controles sanitarios.

Pero la realidad es diferente. Hay una correlación evidente entre los países con unas medidas restrictivas de la movilidad más fuertes y aquellos que han mostrado una mayor caída en el número de solicitudes recibidas. Sin embargo, durante este periodo han continuado saliendo embarcaciones con destino a las costas europeas, por lo que esta discrepancia entre el número de salidas (que fue igual o que incluso se incrementó) y el de llegadas (muy reducido) permite intuir que muchas personas pueden haber sido devueltas al lugar de salida de sus embarcaciones o haber fallecido en el Mediterráneo.

  • Cierre de puertos.

Algunos países, como Chipre, Italia y Malta, declararon sus puertos “inseguros” debido a la pandemia, por lo que no podían recalar embarcaciones con solicitantes de asilo a bordo. Esto no se mantuvo en secreto: la intención de Italia de cerrar sus puertos a todo tipo de persona fue anunciado por el propio ministro de Asuntos Exteriores italiano, Luigi di Maio, en una videoconferencia con sus colegas de la UE.

  • Cierre de administraciones y paralización de expedientes.

En Hungría el Gobierno suspendió la posibilidad de solicitar asilo ante los riesgos relacionados con el COVID-19. En Grecia esto ya estaba sucediendo antes de la pandemia, debido a la gran afluencia de refugiados desde Turquía. Bélgica, Francia y Países Bajos también cerraron las oficinas que normalmente se ocupaban de las solicitudes de asilo, según un informe de Human Rights Watch. En el caso de España, el Ministerio del Interior afirmó que quedaban suspendidos el procedimiento de protección internacional y la tramitación de los expedientes en curso “hasta que se recuperase la normalidad”.

  • Paralización de los procesos de reasentamiento, reubicación y repatriación en todos los países de la UE.

 

Incumplimiento de la obligación de mantener la atención sanitaria adecuada a los solicitantes de asilo

 

Las Directrices recuerdan un artículo de la Directiva por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional: “en todo caso las condiciones de acogida deben satisfacer las necesidades básicas de los solicitantes, a saber, el acceso a la asistencia sanitaria y a la subsistencia, así como la seguridad física y la dignidad”.

Sin embargo, se puede advertir la poca importancia que la UE da a esta disposición simplemente a través de los términos en los que se expresan las Directrices: “Se recomienda que cada centro de acogida tenga una sala de aislamiento para las personas con COVID-19”, “los Estados Miembros deben facilitar, en la mayor medida de lo posible, un distanciamiento social suficiente entre los solicitantes y el aislamiento de las personas en su situación de riesgo”.  Es decir, medidas tan básicas para evitar el contagio por COVID-19 como la existencia de una sala de aislamiento para personas contagiadas o el distanciamiento social aparecen como una recomendación y no como la obligación que constituye al estar expresamente reconocida en una Directiva comunitaria.

De hecho, estas medidas se han incumplido en multitud de centros de acogida o centros de internamiento de extranjeros. La Comisión Española de Ayuda al Refugiado denunció las condiciones existentes en los Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes (CETI) de Ceuta y Melilla, donde podía haber más de 1000 personas hacinadas en condiciones de extrema insalubridad, por encima de su tasa de ocupación oficial, sin ser trasladadas a otros CETIs españoles. Tal es así que a finales de agosto se produjo un motín en el CETI de Melilla, en el que los extranjeros reclamaban que se llevase a cabo el traslado de personas migrantes residentes en el CETI a centros peninsulares con objeto de reducir el hacinamiento, ya que en ese momento vivían hacinadas 1375 personas en un espacio destinado a 782.

Otro ejemplo es el caso del campo de Samos (Grecia), pensado para dar cama a 640 personas pero que en abril contaba con más de 8000 refugiados. Esto supone, además de tiendas abarrotadas y escasos recursos, miles de personas compartiendo un único grifo y cientos utilizando un solo retrete.

 

Angela Merkel y Viktor Orban se saludan en el Congreso del Partido Popular Europeo en Madrid, 2015. Imagen: Wikimedia Commons.

 

La llegada de la xenofobia a las instituciones europeas

Como vemos, multitud de Estados europeos han incumplido las normas más básicas en materia de asilo y refugio sin ningún pudor pues, cada vez más, las normas básicas en materia de asilo y refugio son consideradas un “Derecho de segunda” que se puede incumplir sin que haya consecuencia alguna. Esto se ve claramente reflejado, además de en la vaguedad e inutilidad de las Directrices antes mencionadas, en el hecho de que en ningún caso ha habido una declaración de la Unión Europea denunciando y sancionando la vulneración de los derechos de los refugiados por parte de los Estados Miembros. Además, también se debe recordar que, a pesar de tratarse de normas constitucionales, ningún Estado las ha incluido en sus declaraciones de estado de alarma o emergencia por la que limitan o suspenden parte de sus respectivas Constituciones.

Esta consideración de los derechos de los extranjeros como un derecho de segunda se debe a la llegada de la xenofobia a las instituciones jurídicas y políticas europeas. El informe de CEAR advierte de que esto no es nuevo: según esta ONG, la pandemia ha consolidado tendencias que ya se estaban aplicando antes de la misma. Como ejemplo claro de este alcance de la xenofobia a las instituciones de la Unión Europea encontramos la sentencia del Tribunal de Estrasburgo de febrero de este año, que ya analizamos anteriormente. Como dijimos, esta sentencia acerca de las devoluciones en caliente da un giro de 180 grados respecto de lo que dijo el Tribunal hace tan solo tres años, declarando que estas devoluciones no vulneran el Convenio Europeo de Derechos Humanos, en una sentencia totalmente incongruente que incurre en numerosas contradicciones y carece de toda lógica jurídica. Es una sentencia que sólo puede estar explicada por la llegada de la lógica de exclusión xenófoba a las instituciones de la Unión Europea, y que ha llegado al punto de provocar que estas instituciones inapliquen, consientan el incumplimiento y perviertan el significado de su propia normativa referente a extranjeros no comunitarios.

En palabras del autor Miguel Urbán, esta lógica de exclusión es consecuencia de la austeridad que ha caracterizado a las políticas europeas desde la crisis financiera de 2008. De esta forma se ha ido creando un “imaginario de la escasez”: un pensamiento de “no hay suficiente para todos” que fomenta mecanismos de exclusión ya que, si no hay para todos, entonces “no cabemos todos”. Y es que, como advierte este autor, en vez de combatir la precarización desde la extensión del Estado social, se opta por estigmatizar fenómenos como la migración, para así justificar su exclusión de los derechos del Estado social e incluso excluirles del propio derecho a tener derechos.

 

Extender el estado social para luchar contra la xenofobia

La austeridad vivida en Europa durante los últimos años ha provocado un auge de la xenofobia, que ha pasado de sectores sociales minoritarios a partidos políticos nacionales e instituciones democráticas y judiciales. Esta xenofobia ha provocado multitud de lógicas y políticas de exclusión que, si bien no suponen una novedad, sí que se han visto incrementadas por la crisis sanitaria generada por la COVID-19, que ha supuesto la excusa perfecta para consolidar esa exclusión.

La única solución en la lucha contra la xenofobia pasa por extender el Estado social, y así devolver a los extranjeros el derecho a tener derechos e impedir que se desmonte con excusas cortoplacistas un sistema de protección internacional que cuenta ya con más de medio siglo de historia.

 

 

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Lucía Rodríguez Duque

Jurista especializada en Derecho Constitucional por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Especialmente interesada en migraciones, feminismo y activismo LGTB. Actualmente estudia Abogacía en la Universidad Carlos III de Madrid.


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