María Elvira Zavalía
El derecho a veto del Consejo de Seguridad de la ONU suele ser uno de los puntos más criticados del sistema internacional. Sin embargo, su existencia no puede entenderse únicamente como una anomalía normativa, sino como parte de un diseño institucional que buscó evitar los errores de la Sociedad de Naciones. Analizar esa continuidad histórica permite comprender por qué, a pesar de sus limitaciones, la ONU sigue vigente.
Un problema recurrente: cómo organizar el poder internacional
Uno de los principales desafíos del orden internacional ha sido siempre el mismo, y es cómo estructurar un sistema que defienda correctamente la igualdad jurídica entre Estados que cuentan con capacidades profundamente desiguales.
En términos de derecho internacional, el sistema se basa en la igualdad soberana, sin embargo, en términos políticos, el poder está distribuido de manera jerárquica. El ejemplo más claro de ello es el derecho a veto del Consejo de Seguridad. Allí se ve reflejada esta paradoja, aunque los inicios de la tensión “igualdad vs. poder” han existido desde los albores del sistema de Estados. No obstante, en cuanto a las relaciones internacionales, este fenómeno comenzó a adquirir especial relevancia tras la Primera Guerra Mundial, cuando la creación de la Sociedad de Naciones trató de institucionalizar un sistema de seguridad colectiva, pero falló en el intento.
Sin embargo, la razón del fracaso de esta institución no fue solo la ambición del proyecto – surgida del idealismo kantiano más puro –, sino su desajuste con la realidad del poder.
Sociedad de Naciones y la cooperación sin poder
La Sociedad de Naciones enfrentó una serie de limitaciones estructurales que condicionaron su funcionamiento desde el inicio. La mayoría de ellas han sido analizadas reiteradamente desde 1939, pero un error garrafal para la organización fue haber intentado implantar una lógica igualitaria en un sistema internacional totalmente desigual.
El hecho de que todos los Estados tengan los mismos derechos y obligaciones es uno de los pilares básicos del derecho internacional, sin embargo, sería incorrecto decir que todas las naciones tienen el mismo peso y poder en el mundo. Una realidad innegable – y que tiene nombre propio – es que las potencias son los actores más relevantes del escenario global, por lo que es lógico pensar que, ante la aparición de una organización mundial, éstas querrían tener su cuota de protagonismo que los distinga del resto.
Bajo esa lógica, y teniendo en cuenta las demás circunstancias de la época, es fácil entender por qué Estados Unidos, a pesar de haber sido el promotor de la Sociedad de Naciones, finalmente nunca se unió a la organización, y es que un diseño institucional basado en la unanimidad no solo dificultaba la toma de decisiones, sino que le otorgaba el mismo poder que a naciones en vías de desarrollo, por lo que ser miembro implicaba gastos – militares, económicos y de poder – sin representarles ganancias meritorias.
Ésta, entre otras razones, fue lo que implicó que la Sociedad acabara por disolverse en 1946.
ONU y el aprendizaje institucional
Tras la Segunda Guerra Mundial, la creación de la Organización de las Naciones Unidas introdujo modificaciones clave que reflejaron un aprendizaje respecto de su antecedente. Por ejemplo, el Consejo de Seguridad incorporó un elemento central: el derecho a veto de los cinco miembros permanentes (Estados Unidos, Rusia, China, Francia y Reino Unido).
Este mecanismo no eliminó la tensión entre igualdad y jerarquía sino que, justamente, la reconocía de manera explícita, representando un avance en favor de los intereses de las potencias que ahora sí se encontraban interesadas en formar una organización.
Si bien esta diferenciación entre los “poderosos” y el resto del mundo es fácilmente cuestionable, la realidad es que la ONU se ajustó a un sistema que exigía demostración de poder, dejando las cuestiones de seguridad en manos de los actores con mayor capacidad de influencia.
El veto como mecanismo institucional
El derecho a veto suele interpretarse como un privilegio que limita la acción del sistema internacional. Sin embargo, también puede entenderse como un mecanismo que responde a ciertas condiciones estructurales.
Por un lado, actúa como el “gancho” necesario para que las grandes potencias permanezcan dentro del sistema ya que, en ausencia de este tipo de garantías, es probable que aquellas con mayor capacidad material opten por operar por fuera de la institucionalidad cuando sus intereses vitales se vean comprometidos, tal como ocurrió en la época de la Sociedad de Naciones.
Por otro lado, el veto reconoce que la estabilidad internacional depende, en gran medida, de la relación entre estas potencias. En este sentido, el Consejo de Seguridad no elimina el conflicto, pero lo canaliza dentro de un marco normativo, que es más de lo que otras organizaciones pueden brindar.
Asimismo, evita que la organización adopte decisiones que luego resulten imposibles de implementar puesto que, un sistema que pudiera imponer medidas coercitivas sobre una gran potencia sin su consentimiento, enfrentaría grandes dificultades para hacerlas efectivas o, incluso, podría significar un conflicto con posibilidad de escala hacia la guerra.
Desde esta perspectiva, el veto no resuelve las asimetrías del sistema internacional ni mucho menos, pero sí las incorpora al diseño institucional de manera realista.
Entre legitimidad y parálisis
Esto no implica que el mecanismo esté exento de problemas, ya que en las últimas décadas el uso del veto ha sido señalado como una de las principales causas de la “parálisis” del Consejo de Seguridad en conflictos relevantes como Irak, Crimea, Georgia, Sudán, Rusia-Ucrania, Israel-Palestina o, actualmente, Irán.
La incapacidad de adoptar resoluciones vinculantes en situaciones como estas ha sido el objeto de las mayores críticas dirigidas hacia la Organización. Allí es donde se ven los límites del sistema y aparecen cuestionamientos sobre la legitimidad de la ONU ya que, si ésta tiene como fin “mantener la paz y seguridad internacional”, pero uno de los cinco miembros permanentes – o más – es el que está generando la discordia, ¿realmente puede brindar seguridad?
En este sentido, si bien el veto es un instrumento de estabilidad, también funciona como una fuente de tensiones en términos de legitimidad, por lo que aparece la pregunta:
¿Puede la ONU repetir el destino de Sociedad de Naciones?
A pesar de las limitaciones mencionadas, existen diferencias importantes entre ambas organizaciones. Por un lado, la ONU no reduce toda su existencia al Consejo de Seguridad. Es decir, su estructura incluye agencias especializadas, programas de desarrollo, asistencia humanitaria y cooperación técnica que operan incluso en contextos donde la dimensión de seguridad se encuentra bloqueada, lo cual se diferencia de Sociedad de Naciones, cuyo objetivo era evitar que el mundo atravesara otro flagelo similar a la Primera Guerra Mundial, pero la historia demostró que la organización falló debido a lo ocurrido en 1939.
Además, es relevante mencionar cómo la ONU ha logrado consolidarse como el principal marco normativo del sistema internacional, estableciendo conceptos y prácticas ampliamente aceptadas, como los derechos humanos, las misiones de paz y la cooperación multilateral, lo cual es algo a lo que quiso apuntar la Sociedad, pero nunca pudo alcanzar.
De esta manera, el riesgo no parece ser una disolución tal como ocurrió en 1946, sino que la ONU está atravesando una pérdida de relevancia en la gestión de crisis. Sin embargo, su falta de resolución concreta ante estos conflictos no implica que la Organización no tenga poder como tal. Un hecho innegable es que, incluso cuando las grandes potencias la critican o eluden, continúan utilizándola como espacio de legitimación. Esto sugiere que, más allá de sus limitaciones, ésta sigue siendo funcional para los actores del sistema.
El precio de la estabilidad en el orden institucional
Tras más de 80 años de la existencia de la Organización de las Naciones Unidas, se puede concluir que, si bien el sistema está lejos de ser perfecto, el mundo puede convivir con un esquema que reconoce e institucionaliza la desigualdad, ya que entiende que herramientas como el derecho a veto son las que permiten su continuidad.
El veto no es más que una adaptación a las circunstancias que el sistema exige, por lo que su funcionamiento no será justo, pero sí funcional, ya que la experiencia histórica ha demostrado que los intentos de construir un orden internacional que no reconozca las jerarquías de poder, tienden a fracasar. Por ello, el Consejo de Seguridad no es el Quijote que resuelve los conflictos internacionales, pero sí es el espacio donde estos pueden ser gestionados.
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