19/06/2021 BARCELONA

¿Cómo se elabora el presupuesto público en el Perú? Puntos clave a conocer en el 2021

Conocer los procesos y debates que conlleva la planificación del presupuesto público, es una tarea de todos los ciudadanos. Estos son los puntos vitales de su elaboración en Perú para así dar a conocer el cómo, y el por qué del mismo.

El presupuesto público es la herramienta de gestión pública más importante en el Perú, desde el cual se establece el ingreso nacional y los límites de gasto durante un año fiscal –en el caso peruano este sí coincide con el año natural–. Su relevancia recae como instrumento de la productividad y eficiencia del gasto, por ello, en este artículo conoceremos el proceso, sus fases, y a los actores que participan desde la elaboración hasta la entrada en vigor.

¿Qué permite hacer el presupuesto público?

Desde el presupuesto público se busca obtener logros a favor del desarrollo de la población, con responsabilidad fiscal y articulando al Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, documento que reúne políticas sectoriales en los distintos niveles de la organización política del país. El presupuesto considerado para el 2021 asciende a S/ 183,030 millones, lo que significa un aumento del 3.2% interanual. Este año son prioridad las siguientes políticas públicas: salud y atención a la emergencia covid-19, educación, alivio a la pobreza, reducción de la violencia contra la mujer y reactivación económica.

Entre las principales carteras ministeriales; al Ministerio de Salud se le han asignado S/ 20.940 millones, lo que representa un incremento de 13% respecto al 2020, de los cuales S/ 4.103 millones se enfocarán en la atención de la emergencia por la Covid-19. Respecto al sector de Educación para el 2021, se destinará al Ministerio de Educación un presupuesto totalizado de S/ 32 715 millones. Esto representa un incremento de 4% respecto al 2020 y se orientará a políticas públicas que fortalezcan la estrategia de educación a distancia, ampliación de becas y matrícula escolar. Asimismo, se incrementará la atención a poblaciones vulnerables a través de los programas sociales como Juntos, Cuna Más y Contigo, que están a cargo del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. Por otro lado, la política de reducción de la violencia contra la mujer, cuyo ente rector es el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables ha experimentado un incremento significativo de 44% en su presupuesto respecto al año anterior.

Fuente: Ministerios de Economía y Finanzas- PERÚ

Debido a la emergencia sanitaria, y el impacto sobre otras áreas de la sociedad. El Perú ha destinado partidas presupuestales para la reactivación económica a través de programas y actividades como: Arranca Perú (S/ 3 268 millones), Reconstrucción con Cambios (S/ 5 963 millones), proyectos especiales de inversión pública (993 millones) y acuerdos de Gobierno a Gobierno (S/ 1 199 millones).

Luego de haberse enumerado los sectores prioritarios del presupuesto público, cabe mencionar su estructura. De manera didáctica para efectos prácticos en la explicación, identificamos tres: el gasto (pago de planillas, las inversiones y el pago de la deuda), los ingresos (por vía de endeudamiento, los impuestos, las tasas) y las metas (presupuesto orientado a resultados).

Este año la elaboración del presupuesto reviste una importancia vital debido a dos coyunturas críticas: primero, una contracción de la economía mundial de la cual somos altamente dependientes, debido al gran confinamiento, con una tibia perspectiva de recuperación mundial del 3,5% para el 2021, y, en segundo lugar, el golpe de la cuarentena a nuestras arcas, obligándonos a un endeudamiento que asciende al 34,5% del PBI, para concretar la reactivación económica y sanitaria. Por ello, la responsabilidad y planificación fiscal es la mejor medida frente a los retos de un evento tan excepcional que la pandemia nos ha impuesto como país.

¿Cómo ocurre el proceso de toma de decisión?

Quien ostenta el primer lugar en la jerarquía respecto al proceso presupuestario se encuentra en manos del poder ejecutivo. Por ley, la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) es el ente rector del proceso presupuestario, y puede introducir modificaciones en el presupuesto durante el periodo de ejecución, sobre todo a través de créditos suplementarios.  Además, la presidencia del Consejo de Ministros y las entidades públicas del Gobierno regional y local participan en el proceso de formulación del presupuesto mediante otros mecanismos como la elaboración del pliego presupuestal, las proyecciones de gastos y en su ejecución.

Mientras, el Congreso de la República a través de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General participa en la elaboración del dictamen y la ley de presupuesto. Finalmente, las instancias de control como la Controlaría General tienen un rol de evaluación y control presupuestario. En la última década, la formulación del presupuesto público en el Perú ha ido avanzando hacia un enfoque orientado a resultados para el mejoramiento de la calidad del gasto público.

Es en ese sentido que la programación presupuestaria busca que durante la formulación del presupuesto se tome en cuenta los resultados a ser alcanzados y que sean medibles. Esto nos permite observar cuán eficiente es el gasto público en la provisión de productos y servicios, así como tomar decisiones con base a costos beneficios en relación con los programas presupuestales.

¿Cuáles son las etapas en su elaboración?

La primera de ellas se denomina fase de programación y formulación, donde las entidades realizan un ejercicio de estimación de sus gastos sobre la base de cuáles serán sus prioridades y a la disponibilidad fiscal. Luego, formulan su presupuesto con base a sus objetivos y metas esperados para el próximo año fiscal. Seguido, la fase de aprobación inicia con el envío del anteproyecto de ley del presupuesto público al Consejo de Ministros para su aprobación, luego se remite al Congreso de la República donde se sustenta los objetivos priorizados, pasa a la Comisión de Presupuesto para su análisis y finaliza con la aprobación en el pleno.

La participación a nivel local y regional viene con la fase de ejecución y seguimiento, cada entidad pública, gobierno regional y local ejecuta su presupuesto basándose en topes máximos de gastos que varían de acuerdo con la disponibilidad fiscal. Asimismo, en abril del año en curso la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) realiza la regularización del impuesto a la renta. Esto nos permite modificar el presupuesto de apertura (PIA). Aquí pueden realizarse modificaciones al presupuesto inicial, mediante créditos suplementarios. Es usual que las entidades públicas no logren ejecutar la totalidad de su presupuesto, dado el caso, el monto que no lograron ejecutar el año anterior se conoce en abril, cuando se realiza el balance de cierre presupuestal. Finalmente, la fase de evaluación se examina los resultados para mejorar o cambiar la estrategia de ejecución presupuestal.

¿Cómo se tramita el proyecto de ley?

La discusión parlamentaria que tiene lugar en el Congreso de la República tiene tres etapas: primero, la elaboración del proyecto de ley de presupuesto para el siguiente año fiscal por parte del MEF, y la presentación, de acuerdo al artículo 80 de la Constitución, del ministro de economía junto con miembros de otras carteras, quiénes sustentan ante el pleno del Congreso, las proyecciones de cada uno de sus pliegos presupuestales. Luego, en una segunda etapa pasa a la Comisión del Presupuesto Público y Cuenta General que discute los detalles del proyecto e invita a los actores del poder ejecutivo para la sustentación de cada sector, aquí empieza el trabajo político durante dos meses y la posible incorporación de modificaciones al proyecto de ley.

Durante este periodo desfilan distintas autoridades que aportan al debate dentro de la comisión. Este año, la comisión de Presupuesto liderada por el congresista Humberto Acuña del partido de Alianza por el Progreso (APP) presentó una propuesta para incorporar 264 proyectos al presupuesto presentado por el poder ejecutivo. Sin embargo, Waldo Mendoza, ministro de Economía, expresó su negativa a la inclusión de dichos proyectos que generarían más gastos y necesitan ser financiados de alguna manera, dado que el presupuesto debe respetar el equilibrio financiero entre sus gastos e ingresos.

La tercera etapa empezó el 15 de noviembre donde el pleno del Congreso dispuso de dos semanas para votar el dictamen de la Comisión de Presupuesto, que luego será enviado para su promulgación al poder Ejecutivo. En esta oportunidad, el debate se concentró en la sustentación de las iniciativas de proyectos públicos que los congresistas querían incluir en el presupuesto para sus respectivas regiones y se decidió que sería de forma pública, en el debate del pleno del Congreso.

¿Cuáles son los plazos?

El presupuesto público tiene una vigencia anual y es aprobado por el Congreso de la República a propuesta del poder ejecutivo. Según el art. 78 de la Constitución Política del Perú, señala que el plazo para enviar el proyecto de ley del presupuesto público vence el 30 de agosto de cada año. Con ello, también se envían los proyectos de ley de endeudamiento y de equilibrio financiero. La ejecución del presupuesto público comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.

¿Qué pueden y no pueden hacer los parlamentarios?

Además de rendición de cuentas sobre el proceso presupuestario. Si bien, tal como lo señala el art. 79 de la Constitución Política, los congresistas no tienen iniciativa de gasto, el Congreso, a través de la Comisión de Presupuesto, cumple un rol político clave: dictamina el proyecto de ley de presupuesto público y sus miembros pueden plantear propuestas o priorizaciones de gasto adicionales durante la etapa de aprobación presupuestal.

Su presidencia es disputada por la bancada mayoritaria, lo cual revela la importancia política de esta comisión, que está conformada de forma proporcional al número de miembros de las distintas bancadas representadas en el Congreso, un ente cada vez más fragmentado, y donde su número de miembros ha venido aumentando en los últimos años. Actualmente cuenta con 21 parlamentarios. Sin embargo, dada la pérdida de mayoría oficialista, la comisión ha ganado más espacio de poder y obliga al poder ejecutivo a consensuar con la comisión la aprobación del presupuesto, a cambio de otorgarles proyectos para sus regiones.

Estas discusiones se ven plasmadas en el conocido Anexo 5 que contiene todo el presupuesto que será financiado por el gobierno central: proyectos, actividades y productos (80% de todo el presupuesto nacional). Después de una intensa negociación entre el ministro de economía Waldo Mendoza y los miembros de la Comisión de Presupuesto se llegó a un texto sustitutorio donde se consensuó la introducción de 142 proyectos de inversión al presupuesto público, divididas de forma equitativa entre las diversas regiones del país. La mayoría versaba sobre saneamiento, transitabilidad en distritos y proyectos de educación.

Compromisos desde la burocracia estatal

Se concluye que el presupuesto público es la principal herramienta de gestión pública para alcanzar un gasto público de calidad en sus diversas intervenciones, orientadas a proveer un producto o servicio en áreas priorizadas por el Estado. La finalidad más relevante cae su utilidad como instrumento de las finanzas públicas para ayudarnos a entender el funcionamiento del Estado en una de sus funciones más vitales: reducir las brechas de acceso a los servicios públicos que impacten en una sociedad más inclusiva e igualitaria.

 

Esta es una explicación sin ánimo de lucro.

 

 

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Luciana Andrea Chamochumbi Muñante

Egresada de Ciencia Política y Gobierno con mención en Relaciones Internacionales de la PUCP, miembro del Grupo de Investigación GIOR-PUCP y ex miembro de la Asociación Ius Inter Gentes.


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