Carlos Girona Eadie23/12/2014
Los jefes de estado y de gobierno de los 28 Estados aliados de la OTAN se reunieron en Newport (Gales, Reino Unido) a principios del mes de septiembre. En estas reuniones, conocidas como “Cumbres”, los gobernantes de los estados miembro proporcionan el liderazgo y directrices políticas para los próximos años. ¿Cómo han cambiado las prioridades de la Alianza y qué se puede esperar de ella en los próximos años?
Evolución y Antecedentes
Las Cumbres de la OTAN son reuniones al más alto nivel que se celebran cada dos años para proporcionar el liderazgo de la Alianza. En la Cumbre de Lisboa (2010) además se aprobó también un nuevo Concepto Estratégico. Estos son documentos doctrinales que ayudan y dirigen la implementación de los acuerdos políticos aunque los apartados más técnicos se detallan en Directivas Militares. Posteriormente, en la Cumbre de Chicago (2012) se aportaron ligeras correcciones a los acuerdos de Lisboa y el Concepto Estratégico para dar cuenta de la intervención en Libia y la inestabilidad en varias regiones de la cuenca mediterránea.
El enfoque de la OTAN a principios de ésta década
Las tareas principales (core tasks) son conocidas como las “3 Cs”: collective defence (o defensa colectiva, artículo 5 del Tratado de Washington), crisis management (operaciones “fuera de área”) y collective security (seguridad colectiva). Ésta última fue creada durante la Cumbre de Lisboa y se centra en aspectos como control de armamentos, no-proliferación y desarme. La introducción de ésta tarea también se acompañó de una reformulación de las estructuras de mando de la OTAN que terminará en el 2015.
Los partenariados pueden ser bilaterales (con estados neutrales) o multilaterales (con organismos internacionales). En el primer caso, permite a los estados neutrales establecer vínculos de cooperación política y/o práctico-militar. La cooperación con organismos multilaterales pretende mejorar la cooperación sobre el terreno con otros actores como la UE o la ONU. La cooperación OTAN-UE sin embargo se ve dificultada por la disputa greco-turca y la dificultad de conciliar el diálogo político-estratégico con los estados neutrales de la Unión, que hace imposible el poder compartir información clasificada.
La política de “puertas abiertas” es una expansión del artículo 10 del Tratado de Washington que formaliza el mecanismo mediante el cual los estados neutrales pueden entrar a formar parte de la OTAN. Con ésta política se dejan las puertas abiertas a cualquier democracia Europea que comparta los mismos valores, esté en disposición de asumir las responsabilidades y obligaciones y pueda contribuir a la seguridad Euro-Atlántica. Tras la Cumbre de Bucharest (2008) los Balcanes, Georgia y Ucrania intensificaron sus partenariados o recibieron promesas de futuro acceso.
La defensa y disuasión: el Concepto Estratégico de 2010 establece que la OTAN mantendrá un amplio espectro de capacidades necesarias para la defensa contra cualquier amenaza. Por tanto, mantiene una doctrina en favor de un equilibrio apropiado entre fuerzas nucleares y convencionales. Ésta doctrina no es nueva en el entorno de la organización, pero retroalimenta otros procesos esenciales –a la par que polémicos– como son el desarrollo de capacidades (CAP DEV) y el escudo antimisiles (BMD). El CAP DEV es un proceso constante mediante el que la Alianza pretende mantener un conjunto de capacidades militares amplio y efectivo, que también incluye el desarrollo de conceptos y doctrina militar.
El BMD, en su vertiente continental, nace tras la Cumbre de Lisboa en la que se acordó incorporar y expandir el ya existente escudo anti-misiles de teatros de operaciones como núcleo del BMD para cubrir a todos los estados miembros de la OTAN. Su desarrollo solo fue posible una vez que EE.UU. se retiraró unilateralmente del Tratado Anti-Misiles Balísticos firmado junto con la URSS alegando la amenaza terrorista tras los atentados del 11-S. Es por tanto un proyecto que acarrea mucha carga política y tensa las relaciones con Rusia. En el 2012, la OTAN declaró que había alcanzado la capacidad interina del BMD y la cooperación con Rusia en este ámbito se vio paralizada a raíz de la actual crisis ucraniana.
Afganistán y la ISAF, que ha sido una misión con una duración de 13 años, de alta intensidad y cuyo mandato inicial incluía la lucha contra al-Qaeda y otros señores de la guerra. El mandato evolucionó para abarcar aspectos tanto de imposición de la paz (peace enforcement) como de establecimiento de la paz (peace making) y permitió la expansión de ISAF desde Kabul hacia el resto del país. En Lisboa (2010) se fijó como fecha final de la misión el 2014 si se cumplía cierta condicionalidad. En Chicago (2012) –y como parte de la estrategia de salida– se acordó una misión posterior de apoyo a las fuerzas afganas.
Paradójicamente el mismo año de la Cumbre de Lisboa comenzó la filtración de los archivos militares estadounidenses que pusieron en evidencia la actuación de la OTAN y las fuerzas norteamericanas, especialmente en relación al asesinato de civiles y la falta de responsabilidad o investigaciones sistemáticas sobre estos incidentes. Rusia, aunque de forma discreta, facilitó el transito logístico de la OTAN a través de su territorio para abastecer a la ISAF.
Los principales acuerdos de la Cumbre de Gales
La Cumbre de Gales debe contextualizarse dentro de un entorno estratégico y de seguridad en constante cambio. La Declaración de la Cumbre de Gales, por tanto, presta mucha atención a su flanco este y pone énfasis sobre Rusia, Ucrania y su conflicto interno. Tiene un claro enfoque operativo a diferencia de las Cumbres anteriores. Esto puede entenderse como una respuesta de la Alianza frente a las incursiones militares rusas que han incrementado en los últimos meses a lo largo de los espacios y territorios de la OTAN. De ésta forma Rusia no solo pone a prueba las capacidades de la organización, que está llevando a cabo ejercicios militares en Europa Oriental, sino que también puede estar utilizando estos escenarios para probar sus propias capacidades militares y de reacción –como el ejercicio estratégico East 14– que empiezan a levantar cabeza en comparación con los primeros años de la etapa post-soviética.
Los partenariados: la Declaración de Gales celebra el vigésimo aniversario del PfP (Partnership for Peace) e invita a los estados interesados a que hagan uso de los nuevos mecanismos de cooperación que permiten partenariados individuales de cooperación según intereses o necesidades; prestando especial atención a los países de la región del Golfo que en algunos casos también participan en la coalición internacional contra el Estado Islámico. También reafirma la decisión de congelar todo tipo de cooperación práctica civil o militar con Rusia aunque los canales de comunicación política permanecen abiertos.
Al mismo tiempo, en la Cumbre de Gales tuvo lugar una reunión con el Presidente de Ucrania para reforzar los mensajes de apoyo hacia el país europeo e intensificar los programas de cooperación en materia de seguridad y defensa. Se pretende reforzar las capacidades militares no-letales de Ucrania, lo que es más difícil de saber es si la ayuda bilateral de los estados aliados hacia este estado incluye también armamento. En medio de ésta intensificación de la cooperación OTAN-Ucrania, es posible que en un futuro próximo el nuevo gobierno de Kiev revoque su estatus neutral para intentar entrar a formar parte de la Alianza; algo que se antoja improbable por el momento debido a la inestabilidad interna del país, las reticencias de algunos aliados y la confrontación que generaría con Rusia.
Ampliación de la OTAN: tan solo en el caso de Montenegro se ha fijado una fecha, finales de 2015, para una revisión inter-ministerial sobre el progreso del país balcánico y decidirá sobre la posibilidad de formalizar la invitación de ingreso en la Alianza. El resto de los Balcanes continúa en la misma tónica que en años anteriores: Serbia y Bosnia Herzegovina siguen con el proceso de acercamiento a la OTAN mientras que FYROM (Macedonia) espera a que se resuelva la disputa sobre su nombre y así poder formalizar su acceso a la Alianza. En relación al Cáucaso, en la Cumbre de Gales se aprobó un nuevo paquete de cooperación OTAN-Georgia que pretende continuar adelante con la promesa de futuro acceso. Algo que sin duda no ha sentado bien en Rusia, que recientemente firmó un tratado de asociación con Abkhazia y las autoridades georgianas temen que algo similar pueda servir como precedente para la región de Osetia del Sur y que estos procesos acaben en anexiones de facto.
En cuanto a los presupuestos de Defensa se hizo especial hincapié en el CAP DEV, añadiendo un párrafo en el que se comprometen a revertir el declive en los presupuestos de defensa para alcanzar el objetivo OTAN de al menos 2% del PIB destinado a defensa. Además se marcan el objetivo de destinar al menos el 20% de ese presupuesto para I+D y procuración o modernización del equipamiento, mientras que aquellos que ya cumplen éste criterio se comprometen a mantenerse en dicho nivel.
Los presupuestos de defensa sí que han sufrido recortes, pero muy lejos en comparación con otros presupuestos sociales. No debe obviarse el hecho de que en términos absolutos el gasto de defensa en el conjunto de la OTAN ha crecido a pesar de la crisis, debido en gran parte al abultado gasto estadounidense por las campañas en Irak y Afganistán en los último años.
Además, usar como baremo el PIB da lugar a “trampas”: España es el ejemplo paradigmático. En los años 2012 y 2013 se emitieron créditos extraordinarios por un valor conjunto de 2.652 millones de euros. Estos créditos computan como deuda pública y no como presupuesto de defensa. La viabilidad de estos PEAS (Programas Especiales de Armamento) es cuestionable, tanto por el alto coste de mantenimiento como el material adquirido (carros de combate Leopard, algunos ya fuera de servicio). De hecho, el Ministro Morenés anunció el pasado mes de octubre un nuevo PEAS de casi 10.000 millones de euros, lo que deberá añadirse a la ya abultada deuda del Ministerio de Defensa que según cifras de El Diario puede ascender a 37.000 millones de euros.
El asunto sobre el gasto en defensa no es baladí, ya que un reciente estudio estima que hasta una décima parte de la facturación global del sector armamentístico se gasta en sobornos para asegurarse jugosos contratos multimillonarios.
Cabe recordar que el Ministro Morenés ha trabajado en el sector armamentístico tras ocupar cargos de relevancia en Defensa bajo el mandato de Aznar y antes de liderar el Ministerio en la actual legislatura.
Respuesta Rápida Militar: en Gales también se aprobó el llamado Readiness Action Plan (RAP). Es un paquete de medidas para responder a los cambios en el entorno de la seguridad cerca de las fronteras de la OTAN y además responde a los “desafíos planteados por Rusia y sus implicaciones estratégicas”, mencionando también Oriente Medio y el Norte de África.
De momento se conocen pocos detalles técnicos sobre el plan, pero la iniciativa gira en torno a dos pilares: medidas de confianza y medidas de adaptación. Las medidas de confianza consisten en gran medida de un mayor despliegue de efectivos bajo el mando de la OTAN en los confines orientales de la Alianza para aumentar la capacidad de patrullas aéreas (Estados Bálticos) y marítimas (Báltico, Mediterráneo y Mar Negro); mientras que las tropas de tierra llevarán a cabo nuevos ejercicios y maniobras a lo largo de la región. Las medidas de adaptación consisten en mejorar las capacidades de respuesta de la OTAN en Europa Oriental mediante el pre-posicionamiento de suministros y equipo militar y el refuerzo de las estructuras de mando en la región.
El elemento estrella se ha denominado Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) o “Spearhead Force”, que se enmarcará dentro del ya existente concepto NRF (NATO Response Force).
La NRF es un conjunto de fuerzas multinacionales con componentes de mar, aire y operaciones especiales. Está formado por contribuciones nacionales que van rotando cada año. El conjunto de la fuerza está compuesto por unos 13.000 efectivos, aunque también cuenta con una reserva estratégica de tropas.
El despliegue total de la NRF puede llevarse a cabo en 30 días, por tanto la función de la VJTF es de actuar como la primera fuerza de entrada sostenible para una operación. El concepto aún no está plenamente desarrollado, pero se estima que el núcleo de la fuerza VJTF esté compuesto por 4.000 efectivos capaces de ser desplegados en 48 horas con especial énfasis en la “periferia” de la OTAN. En febrero de 2015 se espera que los Ministros de Defensa aprueben el concepto y comiencen los ejercicios de prueba poco después. Aunque pueda entenderse la necesidad de una fuerza sostenible de muy rápido despliegue, surgen también dudas al respecto: ¿no es una redundancia crear una punta de lanza (Spearhead Force) para la ya existente punta de lanza (NRF)? ¿En qué escenarios y en qué tipo de misiones podrá desplegarse esta nueva fuerza? A falta de conocer más detalles sobre el nuevo concepto, parece claramente una medida de disuasión (Rusia) y apaciguamiento (Polonia).
Afganistán, de ISAF a Resolute Support: el 31 de diciembre concluye oficialmente, tras 13 largos años, la misión OTAN en Afganistán conocida como ISAF. Sin embargo, la presencia militar internacional en Afganistán continuará en 2015 ya que se lanzará una segunda misión (Resolute Support) de entrenamiento, asesoramiento y apoyo a las fuerzas afganas. EE.UU. mantendrá más de 10.000 soldados para el inicio de la nueva misión aunque esperan reducir el número hasta 5.500 a finales de 2015.
En esta ocasión, la misión no parece que vaya a contar con un mandato de la ONU pero no es estrictamente necesario dado que no es una misión de combate y el estatus de la fuerza ya ha sido firmado y ratificado con el gobierno afgano, dando así el visto bueno a la presencia internacional. La Declaración de Gales sobre Afganistán no aporta muchos más detalles respecto a la nueva misión pero forma parte de la estrategia de salida a corto plazo. A medio plazo la OTAN quiere mantener el apoyo financiero a las fuerzas afganas al menos hasta 2017 y a largo plazo Afganistán pasará a formar parte de un partenariado estratégico con la OTAN.
La reducción de la presencia militar internacional debe ser bienvenida pero también debe mirarse con cautela, ya que la salida de ISAF ha coincidido con unas elecciones presidenciales complicadas que han resultado en una frágil coalición. Está por ver si el desafecto popular en Afganistán se materializa mediante una baja participación durante las elecciones parlamentarias previstas para el año 2015. El próximo año será crucial para la consolidación de las nuevas instituciones afganas. En primer lugar el gobierno de unidad nacional se ha creado bajo presión de los EE.UU. y otros aliados, lo que ha forzado la creación de un nuevo cargo ejecutivo que no está contemplado en la constitución de Afganistán. El nuevo gobierno no solo tendrá que establecer un nuevo marco de relaciones presidente-ejecutivo que sea sostenible, también deben reforzar las instituciones para dar cabida a los intereses populares y asegurar una participación amplia en las elecciones parlamentarias, que a su vez implica mantener un entorno de seguridad estable frente a los grupos talibanes.
Después de Gales: una de cal y otra de arena
La Cumbre de Gales se ha visto copada por la crisis ucraniana y por tanto los líderes de la OTAN han intentado reaccionar hacia la supuesta amenaza rusa al mismo tiempo que ofrecer garantías a los Aliados de Europa Oriental.
Como decía Rafael Calduch, esta Cumbre ha puesto en evidencia las discrepancias en el seno de la OTAN.
En primer lugar porque la percepción de Rusia como una amenaza (sea ésta real o no) no es compartida por todos los estados y en segundo lugar, la continua expansión de la OTAN –al margen de la tensión que pueda generar con Rusia– pone de relieve la problemática de conciliar intereses estratégicos diversos con la defensa colectiva. Tras la disolución del Pacto de Varsovia, la OTAN se orientó hacia la seguridad colectiva y ahora, con una amalgama incluso mayor de perspectivas y territorios que cubrir, vuelve a enfatizar la defensa colectiva. La coherencia interna y externa de la Alianza depende un equilibrio adecuado de ambas tareas.
Indudablemente las relaciones Rusia-OTAN no pasan por su mejor momento. El énfasis en aspectos operativos como la Spearhead Force y el desarrollo de nuevos ejercicios en Europa Oriental contribuye en cierta medida a calmar a los estados aliados que perciben a Rusia como amenaza pero por otra parte se convierten en ejercicios contraproducentes para de-escalar el actual juego geopolítico en los vecindarios europeos. La contribución rusa hacia ésta deseable de-escalada debe pasar en primer lugar por una reducción considerable de sus incursiones militares en los espacios de la Alianza seguido de medidas de confianza recíprocas entre la OTAN y Rusia, que indudablemente girarían en torno a Ucrania en primer lugar.
Para los ciudadanos corrientes solo cabe esperar que el diálogo político OTAN-Rusia sea efectivo a corto plazo para evitar una escalada de tensión en Europa Oriental, que a día de hoy se está materializando en una mayor presencia militar (la OTAN en Polonia y Estados Bálticos, Rusia en su distrito militar occidental y el Mar Báltico) y a medio plazo puede suponer desde una nueva carrera armamentística hasta confrontaciones más directas. La propia Declaración de Gales reconoce la importancia del diálogo con Rusia y los canales políticos continúan abiertos. El diálogo URSS-Occidente permitió a finales de la Guerra Fría alcanzar acuerdos de gran importancia estratégica y en algunos casos esta cooperación continuó con Rusia tras la disolución de la Unión Soviética. Las tensiones OTAN-Rusia pueden deconstruir rápidamente la arquitectura de seguridad euro-atlántica y costará mucho tiempo y esfuerzo reconstruir espacios predecibles y seguros.
Ésta es una explicación sin ánimo de lucro
Foto de portada: El Secretario de Estado John Kerry (EE.UU., 2o por la izquierda) observando los RAF Red Arrows (UK). US Department of State vía Flickr.
