29/05/2020 BARCELONA

Los elementos clave de una Ayuda Oficial al Desarrollo mal concebida

[Foto: Engineering for Change vía Flickr].
¿Puede la Ayuda Oficial al Desarrollo tener consecuencias completamente opuestas a sus objetivos? Los malos gobiernos y las previsiones erróneas pueden provocar graves efectos económicos y generar incentivos perversos.

La Ayuda Oficial al Desarrollo se define, tradicionalmente, como la cantidad oficial de fondos financieros que otorgan los países desarrollados a los países en vías de desarrollo, con el objetivo de promover el desarrollo económico y el bienestar social. Estos fondos se dividen en dos grandes clases: subvenciones –fondos que no deben retornarse– y préstamos –fondos de los que se espera un retorno del 25% del total–.  Además, pueden diferenciarse en fondos bilaterales o multilaterales –con la implicación de varios países o de instituciones internacionales–.

En el artículo anterior (ver Desmontando la ‘arquitectura de la Ayuda’) se hace referencia a muchos de los instrumentos de la AOD, a los principales donantes y organismos implicados, al cuestionamiento de las cifras reales de AOD, y al cuestionamiento de la propia arquitectura de la Ayuda, teniendo en cuenta que ésta, muchas veces, está condicionada de tal manera que acaba siendo un instrumento comercial de los países donantes.

Sin embargo, los problemas ligados a la AOD no terminan aquí. Desde una perspectiva de la Economía Política Internacional podemos establecer dos tipos de problemas: El ‘dutch disease’ y la liberalización condicionada en el plano económico y los problemas de incentivos en el plano político.

¿Es siempre buena la entrada de capital en un país subdesarrollado?

Una buena parte de la economía de muchos países subdesarrollados o en vías de desarrollo está basada en la exportación de materias primas o productos de bajo valor añadido. Teniendo esto en cuenta, la entrada masiva de capital extranjero en forma de AOD puede tener un efecto colateral negativo conocido como ‘dutch disease’, o enfermedad holandesa.

Este efecto se produce cuando la entrada de capital externo en un país provoca una apreciación de la moneda nacional. Cuando un Estado recibe AOD, estos fondos –que usualmente serán dólares o euros– deben convertirse a la moneda nacional; hecho que, inevitablemente, aumenta la demanda de dicha moneda, lo cual conlleva que su valor aumente. Así, el encarecimiento de la moneda provoca un encarecimiento de los productos nacionales, lo cual deriva en una disminución de las exportaciones de dichos productos, que ahora deben competir con otros comparativamente más baratos.

Normalmente, este efecto se ha observado en países que descubren un recurso natural en su territorio. Al vender de forma masiva este nuevo producto al extranjero, se produce una entrada de capital que, siguiendo la lógica anterior, disminuye las ventas de materias primas y productos manufacturados. Así sucedió en Holanda (1959), Indonesia (1974), Azerbaiyán (2000) o Rusia (2000), cuando estos países incrementaron sus ventas de petróleo o gas natural al extranjero. De la misma manera, la Inversión Extranjera Directa provocó el mismo efecto en muchos países africanos a partir de la década de los ’90.

Esto sucedió cuando se enviaron grandes cantidades de AOD a los países del sudeste asiático afectados por el tsunami del año 2004. Por tanto, en ciertos países, al provocar un declive en la exportación, la AOD puede tener un efecto negativo que contrarresta el impacto positivo buscado.

¿Y la entrada de productos?

Otro aspecto económico a tener en cuenta es la ayuda condicionada a reformas de liberalización de mercado. Muchos países desarrollados otorgan AOD a países en vías de desarrollo con la condición de que éstos emprendan reformas económicas como la reducción de aranceles o tasas de importación a productos extranjeros. Además, usualmente, los países donantes se comprometen a aplicar estas mismas tasas a los productos de los países receptores, con tal de favorecer el intercambio comercial.

Sin embargo, tal y como sucede, por ejemplo, entre la UE y Bosnia-Herzegovina, este tipo de trato sólo favorece a los países donantes ya que el país receptor no puede cumplir con las barreras técnicas del donante (barreras de tipo no-arancelarias que normalmente hacen referencia a estándares fitosanitarios o de calidad). No obstante, los productos de los donantes, habituados a competir internacionalmente y a utilizar economías de escala que abaratan sus productos sí entran en el país receptor. De este modo, la entrada de productos externos – muchas veces más baratos que los nacionales – provoca la destrucción de los mercados locales, que ya no pueden competir con los productos externos y que tampoco pueden exportar debido a las barreras técnicas.

Los intereses políticos en la AOD: los donantes

En el panorama político encontramos que la AOD genera una serie de incentivos perversos, tanto en los países donantes como en los receptores, que se alejan mucho de los objetivos originales de la Ayuda.

En primer lugar, los países donantes presentan problemas de selectividad y malas prácticas. En referencia a los primeros, encontramos que estos países no otorgan la AOD en función de las necesidades de los receptores, sino de sus intereses geoestratégicos. En este sentido, existen tres problemas de selectividad: 1. La donación de ayuda en función de relaciones preferenciales (por ejemplo, las exmetrópolis donan Ayuda a sus excolonias, como es el caso de Francia y la República Centroafricana), en detrimento de los criterios internacionalmente establecidos como válidos: que el país receptor tenga alto nivel de democratización, alto nivel de pobreza y bajo nivel de corrupción institucional; 2. La donación a aquellos países que son miembros no-permanentes del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas o que votan igual que el país donante en la Asamblea General; y 3. La donación de AOD a aliados estratégicos regionales (por ejemplo, cuando Estados Unidos hace donaciones a Egipto como uno de sus aliados en Oriente Medio y el Norte de África).

En definitiva, los problemas de selectividad se basan en la utilización de la Ayuda, por parte de los países donantes, como instrumento para obtener concesiones políticas de los países receptores.

Por otra parte, los principales problemas de malas prácticas son: 1. Los déficits de transparencia en los presupuestos de la AOD; 2. Los costes administrativos/burocráticos de la propia Ayuda, que se llevan un % elevado de dichos presupuestos; 3. La fragmentación de la Ayuda, es decir, la falta de coordinación de los países donantes a la hora de articular sus donaciones, hecho que da lugar a resultados ineficientes y genera problemas de rendimiento de cuentas (¿qué Estado es responsable de la mala aplicación de la Ayuda?); y 4. Los canales de ayuda ineficaces, como por ejemplo la ayuda alimentaria que provoca la destrucción de los mercados locales de alimentos, o la ayuda técnica que desincentiva el desarrollo de tecnología propia en los países receptores.

Las perversiones políticas generadas por la AOD: los receptores

Muchos de los países receptores de AOD presentan graves deficiencias en su sistema político-institucional que pueden verse acentuadas con la recepción de esos fondos. En este sentido pueden identificarse cuatro grandes problemas:

1. El problema de los ingresos no-tributarios. Una de las principales razones por las que un gobierno tiene incentivos para ser representativo, es decir para obrar en función de los intereses de su población, es que dicho gobierno se sostiene mediante los impuestos de esa población. Dado que gran parte de la AOD se destina a los presupuestos de los gobiernos de los países receptores, éstos pierden la necesidad de poner impuestos a su población, lo que significa que también pierden la necesidad de ser representativos.

2. Erosión de ‘checks and balances’. Siguiendo la lógica anterior, un gobierno que recibe fondos que no proceden de su población es más difícil de controlar por parte del parlamento. Así, se incrementa el poder del ejecutivo en relación al legislativo, lo cual es una erosión del sistema de equilibrios entre los diferentes poderes de un estado.

3. Problema de riesgo moral. El gobierno de un país receptor, conociendo los beneficios anteriores, tiene incentivos para querer recibir AOD. Sin embargo, este gobierno sabe que cuando cubra las necesidades que justifican el envío de Ayuda a su país, lógicamente, dejará de recibir ayuda monetaria. Por tanto, el gobierno no tiene incentivos para cubrir esas necesidades.

4. Fungibilidad. Los gobiernos que reciben AOD, reducen el gasto presupuestario en aquellas partidas que recibirán financiación exterior, con el objetivo de desviar los fondos propios a sectores que fortalezcan su poder. En este sentido, si una donación de Ayuda va destinada a la partida de Sanidad del presupuesto del gobierno, dicho gobierno reducirá los fondos que usualmente destinaba a Sanidad, provocando que este sector no se vea potenciado (lo que era el objetivo de la AOD) sino que permanezca igual, ya que simplemente se han suplantado los fondos nacionales por los externos. Sin embargo, el gobierno dispondrá de los fondos que ha retirado a Sanidad y podrá invertirlos en sectores que afiancen su posición ejecutiva, como el sector militar, o podrá utilizarlos para beneficiar a su ‘winning coalition’ (definida como el % de población de apoyo que necesita un gobierno para garantizar su supervivencia en el poder). Es decir, que el problema de fungibilidad puede asegurar la supervivencia de regímenes autoritarios y aumentar su capacidad de represión.

Uno de los países que mejor ejemplifica este tipo de comportamientos derivados de la recepción de Ayuda fue el Zaire (actual República Democrática del Congo) de Mobutu, dictador que gobernó el país entre 1965 y 1997 y que recibió AOD de diferentes gobiernos norteamericanos en el contexto de la Guerra Fría.

En definitiva, ¿podría concluirse que la AOD es, en sí misma, negativa? No. La conclusión, al analizarse estos problemas, es que la Ayuda puede tener un impacto negativo si no se tiene en cuenta la estructura económica de los países receptores, la calidad de su sistema político e institucional, y los intereses y capacidad de coordinación de los países donantes.

Ésta es una explicación sin ánimo de lucro.

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Lluis Torres

Barcelona, España. Politólogo especializado en Relaciones Internacionales graduado por la Universidad Pompeu Fabra. Actualmente trabaja en Amnistía Internacional Cataluña, dónde también realiza labores de activismo en el grupo de incidencia política. Anteriormente, co-impulsó diversos proyectos de cooperación en los campos de refugiados de Grecia. Sus líneas de interés se centran en temas relacionados con la conflictividad y la seguridad global, la economía política y el desarrollo internacional.



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