Andy Philipps Zeballos
En el siguiente artículo (perteneciente a una serie de tres, puedes consultar aquí el primero), explicaremos cómo, con el paso del tiempo, se pensó que los modelos de control de la corrupción de algunas empresas en los EE.UU. podrían ser válidos para la administración pública. Este modelo, que se conoce como el de ‘agente-principal’ (a-p en adelante), sin embargo, no tuvo los resultados esperados y supuso un gasto público inmenso.
El enfoque agente-principal o racionalista
El enfoque agente-principal nace de la teoría empresarial a principios de los años 80 para abordar los problemas de control que los accionistas (el principal) ejercían sobre los directivos (el agente) de la empresa. Este enfoque, inspira todavía códigos de buena conducta y medidas de control interno señala Lozano, se fundamenta básicamente en tres ideas: se entiende que los accionistas, o el principal, estarán siempre interesados en controlar a los directivos, el agente; se presume que el agente y el principal tendrán normalmente intereses diversos y; que el primero tendrá casi siempre más información que el segundo -lo que conducirá a una mayor discrecionalidad por parte del agente que buscará satisfacer sus intereses traicionando al principal.
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Según este enfoque, y algunos autores como Rose-Ackerman, Klitgaard o Bardhan, el funcionario o empleado público (agente) abusará de su posición ante la falta de la mínima supervisión, pudiendo reducir la calidad de los servicios y dañando el erario público para asegurarse una comisión o renta, ya que la ciudadanía y los representados son incapaces (por mucho que quieran) de realizar una labor efectiva de monitoreo o establecer un sistema de rendición de cuentas. En otras palabras, el agente es tomado como un individuo que realiza constantes cálculos tal que sus acciones u omisiones para maximizar su beneficio, por lo que cuanta mayor información tenga el agente en relación al principal, más difícil será la labor de monitoreo por parte de este último.
Esta lógica, que bebe del utilitarismo clásico, se renovó posteriormente con el aporte de la teoría más liberal, sufriendo una serie de variantes por lo que pasó a llamarse ‘teoría de la Rational Choice’ (Teoría de la Elección Racional). Una de esas variantes es situar al individuo en un libre mercado permanente donde cada vez que hace una elección (lo que implica infinitas no-elecciones) es consciente de ella, porque lo hace buscando maximizar su bienestar o felicidad personal en libertad. Además, el sujeto dispone de un alto grado de información sobre aquello que está eligiendo -y lo que no- ya que, ¿quién mejor que uno mismo para saber lo que es mejor para él o lo qué le hará más feliz?
El combate contra la corrupción enfocado como un problema de a-p desde la teoría de la elección racional tomará al individuo como un ser racional cuyo involucramiento en un acto de corrupción será fruto de la elección racional. Es decir, realizará un cálculo entre la probabilidad de tener éxito en el delito (y el beneficio en forma dinero, estatus, etc.), y la probabilidad de ser denunciado, además de la probabilidad de ser sancionado (y el monto de la multa más el daño a su imagen) por el delito. Así al menos lo señalan Rose-Ackerman o Robert Klitgard.
Así, el modelo a-p vuelve el foco de atención hacia el individuo, especialmente hacia el agente, asumiéndolo como ser racional y potencialmente “corrompible”. Por ello, será necesario controlarle (monitoreo a través de la transparencia), y en el caso de que -aun así- se involucre en un acto corrupto: sancionarle (incrementando la probabilidad de sanción a través de nuevos tipos penales, mecanismos de investigación, etc.), asumiendo, a su vez, que el principal (la ciudadanía o el representado) va a ejercer esta función. La sanción no sólo funciona como castigo, claro está, sino como elemento disuasorio a imponer por la justicia luego de que el corrupto sea denunciado por el principal. Ésta es una lógica aparentemente sencilla y efectiva que guiaría gran parte de las recomendaciones e iniciativas anticorrupción de algunos de los más influyentes organismos intergubernamentales, como el Banco Mundial, el fondo Monetario Internacional o la OCDE, y algunas ONGs durante el último cuarto de siglo hasta nuestros días.
Políticas y reformas generadas a partir del enfoque agente-principal, ¿han tenido éxito?
En los últimos años, y tras una época de intentos de reformas y políticas anticorrupción, buena parte de los economistas y politólogos entendidos en la materia coinciden en una idea: las reformas anticorrupción han fallado. De hecho, en países con una corrupción generalizada el problema parece haber empeorado aseguran Johnston, Mungiu-Pippidi, Lawson, Persson/Rothstein/Teorell (Escuela de Gotemburgo), Jiménez o Marquette/Peiffer.
Estas políticas se han aplicado en multitud de estados miembros de la llamada ‘comunidad internacional’, especialmente, en la década de los 90. Sin embargo, el caso latinoamericano demuestra ser un fracaso. Sus estados, firmando y ratificando la gran mayoría de convenciones internacionales, nunca cosechaó mayores avances en el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, ni en el índice de control efectivo de la corrupción del Banco Mundial.
Una de esas convenciones, se gnera a raíz de que en 1997 se cree la Oficina sobre Drogas y Crimen de las Naciones Unidas (UNODC), siendo la corrupción uno de los principales temas a tratar. De esta manera, en 2003, la UNODC impulsó la Convención de las Naciones Unidas Anticorrupción 2003 (UNCAC), la cual promueve la cooperación jurídica internacional (en sus páginas 31-43), el reconocimiento y la unificación de tipos penales (p. 18-30) y técnicas de investigación (p. 51-54), así como promueve la transparencia (p. 9-11) y la participación ciudadana en los asuntos públicos y privados (p. 15-16), entre otros. La UNCAC es probablemente uno de los mayores esfuerzos anticorrupción en términos de cooperación internacional, especialmente desde la perspectiva jurídica, y amplia, en el sentido que confronta con múltiples manifestaciones de la corrupción en el mundo. La UNCAC apela pues a las leyes, a los gobiernos y a la sociedad civil a hacer cumplir con el Estado de derecho robusteciéndolo y armonizando los unos a los otros. De hecho, tras 10 años de aprobarse, 140 estados han firmado el Convenio, lo que ha ayudado a legislar nuevas leyes si cabe, o completar anteriores iniciativas legislativas cuyo propósito era luchar contra la corrupción.
Uno de esos estados es Colombia, el cual ha cumplido con todas las recomendaciones desde el 2003. No obstante, en su Estatuto Anticorrupción (2011) reconoce que: pese haber ratificado tratados y convenios internacionales en desarrollo de los cuales ha expedido leyes y decretos tendientes a perseguir los actos de corrupción y a sus actores, no se han conseguido grandes avances en la lucha contra este fenómeno (2011:7). Entre las leyes y decretos a los que se refiere, se encuentran aquéllas que han llevado a la creación de contralorías, veedurías ciudadanas y procuradurías tanto a nivel nacional como regional, reforzando también al Defensor del pueblo y creando un Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción. Además, también creó un Consejo Presidencial para el Buen Gobierno y la Transparencia, entre otros organismos, actualmente agrupados en una ‘Comisión Nacional para la Moralización’ (2011:35). Este crecimiento en el número de instituciones y leyes, además de suponer un enorme gasto al erario público, ha favorecido muchas veces la ralentización de los procesos de denuncia e investigación, y no necesariamente la reducción de los casos de soborno, prevaricación, nepotismo, etc. en la administración pública.
Buen intento, pero…
En general, se puede decir que algunas medidas a partir del enfoque agente-principal han propiciado la multiplicación de instituciones de control y sanciones para corruptos, tanto administrativas como penales que, algunas veces, ha promovido una especie de populismo punitivo. Las iniciativas de transparencia se han alzado como una solución efectiva a la corrupción hasta el punto que muchas veces se equipara la instauración de ‘gobiernos transparentes’ con el fin de la corrupción, cuando no hay ciudadanía interesada en fiscalizar y pedir cuentas. En palabras del profesor de Derecho procesal penal del Centro de Estudios del Colegio de Abogados de Madrid, Boye Tuset: “la moderna exigencia de transparencia ha devenido en una suerte de obsesión por la misma, que sustituye la ideología y la acción política por la rendición de cuentas sobre pagos, ingresos y gastos.”
En este sentido, el “remedio” de la transparencia, que una mayoría de propuestas pone como prioridad, podría empeorar la “enfermedad”, ya que, en contextos de corrupción generalizada, donde la corrupción sustituye a la norma formal en términos prácticos, más transparencia sólo significaría “sacar las malas prácticas y corrupción a los balcones”. Esto provocaría una mayor sensación de corrupción, por su evidente normalización, alentando posiblemente a más individuos a sumarse a “lo establecido”, tal y como apuntan la Escuela de Gotemburgo o la politóloga rumana Mungiu-Pippidi. Y algo parecido pasa con la sanción. Si el actor corrupto tiene la expectativa de que nadie lo va a denunciar, o que, de efectuarse la denuncia, ésta no llegue a buen puerto: “¿por qué ser el único idiota en no tomar un poco para mí?”. Todo parece indicar pues, que se trata de una cuestión de confianza y expectativas sobre el comportamiento de los demás, instituciones incluidas. Por esto, no hay acción colectiva para comenzar a combatir la corrupción. La corrupción sistémica, por tanto, es sobre todo un problema de acción colectiva.
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