07/04/2020 BARCELONA

El federalismo alemán, ¿un modelo de equilibrio territorial?
El Mundo / Efe

En los últimos años hemos podido ver cómo algunas decisiones del gobierno alemán han marcado la política de la Unión Europea, y la de los países más afectados por la crisis. Sin embargo, el poder de su Canciller no es omnipotente: existen múltiples equilibrios internos. Así funciona el federalismo alemán.

En los últimos años hemos podido ver cómo algunas decisiones del gobierno alemán han marcado la política de la Unión Europea y, en última instancia, la de los países del sur de Europa, más afectados por la crisis económica. Ahora bien, contrariamente a lo que se cree, el poder de su Canciller no es omnipotente, sino que existen múltiples equilibrios internos. Los distintos territorios participan en el proceso de formación de las decisiones del estado a través de mecanismos institucionalizados. Es por ello que, cuando algunos sectores políticos españoles piden una reforma de la constitución en un sentido federal, ponen como referencia el modelo alemán.

En Alemania no existe una tradición política centralista. No en balde, la voluntad centralizadora fue una de las causas de las guerras mundiales. La preocupación de los aliados por evitar una Alemania que dominara Europa llevó a las potencias ocidentales a crear una nueva división estatal en estados federados (länder). Es por eso que, antes de su unificación en la RFA (1949), los ocupantes del bloque capitalista dividieron en 1946 sendos territorios ocupados en varias entidades subestatales. En algunos casos se retrocedía a unidades territoriales o reinos medievales muy antiguos (el caso de Baviera es el más paradigmático), aunque también se crean nuevos estados de forma artificial, fácilmente identificables por sus nombres compuestos (Renania del Norte-Westfalia, Baden-Württemberg, etc).

División territorial alemana

Por su parte, el estado antaño más poderoso del Imperio Alemán, Prusia, fue formalmente disuelto en 1947, ya que se trataba de evitar a toda costa que un territorio pudiera abarcar más del 30% de la superfície o la población y, por lo tanto, dominara el país. La RFA es, pues, un invento de ingeniería institucional de los aliados.

Los länder: unos poderes regionales constituyentes

Los dieciséis länder o estados que componen la República Federal Alemana disponen de un amplio nivel de soberanía. La Constitución Alemana (la Ley Fundamental de Bonn de 1949) define claramente qué competencias son de titularidad federal, quedando el resto bajo control de los estados federados. Por su parte, también se reconocen competencias compartidas a ejecutar entre los estados y la federación, pero siempre de forma delimitada.

Hablamos, de hecho, de sujetos de derecho internacional originarios, lo cual conlleva que puedan dar a escuchar su voz de forma directa en las instituciones europeas. De hecho, casi todos los estados disponen de un ministerio de asuntos Europeos. No se puede obviar, por ejemplo, que Renania-Westfalia del Norte, con casi 18 millones de habitantes, dispone de más representantes en Bruselas que Holanda y, por lo tanto, más voz en la Unión a través de varios mecanismos lobbísticos y un reconocido papel en el Comité de las Regiones. De hecho, gran parte de los fondos europeos es recibido directamente por los estados sin pasar por la federación.

Por otro lado, los distintos ministerios de los estados federados alemanes no tan sólo disponen de la posibilidad de dar a escuchar su voz en Europa. También disponen de delegaciones en Berlín, incluso en ámbitos como la defensa y los asuntos exteriores. Tienen, por lo tanto, un papel capital en la formación de la voluntad del estado como también de la opinión pública, e incluso existe cierta competencia entre ellos para marcar la agenda del estado central.

A diferencia de España, y a pesar de regiones con personalidad propia como Baviera, Alemania es claramente un estado uninacional. Esto se materializa en un modelo federal simétrico, cuya justificación reside más en una coyuntura histórica (su tradición administrativa medieval y, sobretodo, los intereses de las potencias internacionales) que no en la necesidad de integrar a varias comunidades nacionales en su seno de forma diferenciada, como sería el caso de Canadá o las demandas de los distintos territorios españoles con voluntad de más autogobierno. Esta es la motivación por la cual es el propio estado alemán quien se atribuye ciertas competencias mientras el resto quedan a manos de los länder.

Sin embargo, esto no quita el reconocimiento de la singularidad de algunos estados que, a la práctica, no se traduce en diferencias competenciales significativas sino en la terminología de sus instituciones. De los dieciséis estados, tres son reconocidos como ciudades-estado (Berlín y las ciudades hanseáticas de Hamburgo y Bremen) y, del resto, los territorios con superficie (Flächenländer), tres se declaran freistaat o estado libre (Baviera, Sajonia y Turingia).

El Senado Alemán: una verdadera cámara de representación territorial

La cámara alta alemana, conocida como Bundesrat (Consejo Federal), es la materialización del federalismo en el poder legislativo del estado.  Se trata, en efecto, de un mecanismo a través del cual los propios ejecutivos de los distintos territorios pueden participar en el proceso de elaboración de la legislación federal alemana. En la mayoría de casos de desacuerdos entre los resultados de las votaciones de ambas cámaras requieren el nombramiento de una comisión mediadora, compuesta por un número idéntico de representantes de ambas cámaras.

Composición del Senado Alemán (2012)
Composición del Senado Alemán (2012)

El Senado alemán parte del modelo americano, aunque con algunas diferencias muy notables. El sistema de elección no es el sufragio popular, sino que son los propios gobiernos de los länder quienes designan a sus propios representantes. La disciplina de voto de los senadores, por lo tanto, es impuesta por la agenda de los gobiernos, mayoritariamente de coalición, y no de los partidos.  En caso de que haya desacuerdos en su seno, la abstención de los senadores es obligada. Esto dificulta in extremis los acuerdos, incluso en el caso que el gobierno federal sea una gran coalición, ya que existen múltiples combinaciones de gobierno a lo largo del territorio y, por lo tanto, facilita los consensos. Un buen ejemplo de ello fue cuando, a principios de año, los partidos de la oposición bloquearon la aplicación del pacto fiscal europeo, produciéndose una “suspensión temporal” del acuerdo. Otra diferencia sustancial es el poder de cada territorio, ya que el número de senadores de cada estado oscila en función de su población: Renania del Norte-Westfalia dispone de séis representantes mientras que Bremen, con 600.000 habitantes, de tan sólo tres.

Las sesiones del Bundesrat tienen lugar tan sólo una vez al mes. Las órdenes del día son extensísimas, con más de cien puntos, por lo cual se requiere de muchísimo trabajo previo por parte de los gobiernos para proceder de forma eficiente. Y es que el procedimiento de formación de la opinión de este cuerpo legislativo es intensivamente democrático, pero increíblemente lento.

Alemania tarda mucho en saber qué quiere. Podemos ver, pues, que la lentitud del gobierno alemán en la toma de decisiones no obedece primordialmente a características psicológicas y vitales  que la prensa atribuye a su canciller, sino a este complejo proceso de toma de decisiones con el cual a veces los propios alemanes se ponen dificultades a sí mismos para consensuar decisiones garantizando una estricta separación de poderes. Y es que la comunicación directa por vías informales entre el gobierno federal y los gobiernos estatales es más bien reducida. Si bien es cierto que durante los útlimos años ha habido muchas críticas a la complejidad del sistema, a la hora de la verdad no hay ninguna intención seria de suprimirlo.

Esta es una explicación sin ánimo de lucro.

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Marcel Planagumà

Barcelona, Catalunya. Licenciado en Ciencias Políticas (UPF) y Máster en Comunicación Política y Social (URL). Actualmente soy el responsable de comunicación del Col·legi de Politòlegs i Sociòlegs de Catalunya (Colpis), y anteriormente he sido asistente de investigación en temas europeos en CIDOB y becario de comunicación en la Fundació CatDem. Apasionado de la política, me encanta la política comparada como herramienta para comprender y mejorar nuestro sistema político. También me interesan el mundo de los think tank y la comunicación electoral, es decir, la cocina de la política. Mi email de contacto es [email protected]


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