El Consejo Europeo de Defensa: ¿está dando resultados?

Los mandatarios europeos hablan con frecuencia sobre la importancia y necesidad que la Unión Europea (UE) se convierta en un “actor global”, como consecuencia, entre otros factores, del rol que desempeñó la Unión en el conflicto de los Balcanes tras la desintegración de Yugoslavia; momento en que comenzó un largo proceso de reflexión encaminado a la construcción de herramientas de proyección internacional que  verían la luz en  Maastricht[1] y cuya última modificación tuvo lugar en en el tratado de Lisboa. Era improbable que el  Consejo Europeo plantease una reforma del Tratado de la UE ni una reforma profunda de la Estrategia Europea de Seguridad, pero podemos estar, igualmente, ante un punto de inflexión en la PCSD según los acuerdos que se alcancen y como los desarrolle el Consejo de Asunto Exteriores[2].

Un Consejo que se contextualiza en un momento en el que la “crisis” también ha afectado los presupuestos de defensa de los Estados miembros de la UE.

Concretamente el EU ISS (European Union Institute for Security Studies) resaltaba en un informe elaborado para el Consejo Europeo de Defensa que, en términos absolutos, Asia ya ha comenzado a superar al conjunto de la UE en lo que al presupuesto de defensa se refiere. Subrayando también, que regiones vecinas como África central y Asia central están aumentando considerablemente su gasto militar[3].

Mientras los organismos militares de la UE y la OTAN dan la voz de alarma por la reducción de estas partidas, otros estudios apuntan a que en términos reales, el presupuesto militar en el año 2011 era un 15% superior al del año 2005 y achacan esta gradual reducción en los presupuestos a una necesaria corrección tras los picos de gasto alcanzados en el 2003 y la campaña en Irak[4].

Pero el hecho de hablar de los presupuestos tampoco aporta una visión completa del gasto militar, y el caso de España ejemplifica a la perfección el gasto desmesurad en la adquisición de equipo militar[5]. En los años 2012 y 2013 se le concedieron créditos extraordinarios al Ministerio de Defensa por un total aproximado de 2.652 millones de euros. Estas cifras no entran dentro de los presupuestos ya que son financiados mediante deuda pública. Los créditos extraordinarios se otorgaron “para atender al pago de obligaciones correspondientes a programas especiales de armamento y material” que el antiguo Secretario de Defensa (Constantino Méndez, PSOE, 2008-2011) admitió que eran sistemas armamentísticos que no se van a usar, para situaciones de conflicto que no existen y con dinero que ni teníamos ni tenemos ahora[6]. La guerra de cifras es más que evidente dependiendo de a qué fuentes nos remitimos, pero también denota la presión a la que se está sometiendo a los mandatarios europeos para que tomen medidas ante los cambios del entorno geoestratégico.

Atendiendo al debate sobre los presupuestos y al mandato establecido por el Consejo Europeo del año anterior, el Orden del Día del Consejo Europeo de Defensa se centra en tres líneas de trabajo interdependientes: la industria de la defensa europea, el ajuste de las capacidades de defensa y la eficacia operativa. A modo de propuestas y trabajo previo al propio Consejo Europeo, ha habido propuestas e iniciativas desde varios frentes, tanto desde el plano intergubernamental[7] como desde el comunitario. En el primer caso nos referimos a iniciativas bilaterales de los propios Estados miembros, como el caso de Francia y Alemania que patrocinaron un informe remitido a la Alta Representante de la UE (Catherine Ashton) que invita a reflexionar sobre cómo maximizar la eficiencia de unos recursos limitados, abogando por “compartir y poner en común”[8] capacidades estratégicas como el “transporte, repostaje aéreo, operaciones médicas y reconocimiento, incluso con sistemas no-tripulados o drones”.

Ambos países también aluden en su informe a los llamados EU Battlegroups (Agrupaciones Tácticas), alertando sobre la necesidad de mejorar la disponibilidad y efectividad operativa de esta herramienta de respuesta rápida militar. Esencialmente la propuesta Franco-Alemana resalta la necesidad de trabajar sobre las capacidades de defensa y la eficacia operativa desde varios frentes.

En segundo lugar, las iniciativas comunitarias hacen referencia a las propuestas presentadas por organismos de la UE como el ya citado informe del EU ISS[9] o la comunicación de la Comisión.

El informe del EU ISS es de tipo académico y técnico, se divide en tres grandes secciones. La primera de ellas analiza el estado actual y posible futuro de la defensa europea, la segunda analiza las tendencias estratégicas de cara al año 2025 y posibles escenarios para llegar a la última sección, donde proponen un conjunto de medidas cumulativas que abarcan desde el ahorro inmediato y futuro en los presupuestos de defensa mediante una mayor eficiencia hasta la integración de fuerzas de los Estados miembros en un marco pan-europeo para generar profundos cambios y asegurar la sostenibilidad de las Fuerzas Armadas.

La comunicación de la Comisión, en la que también participó el Servicio Europeo de Acción Exterior y la AED, es de los pocos documentos que se centra casi exclusivamente en la Base Tecnológica e Industrial de la Defensa Europea (BTIDE) y tiene claras intenciones de empujar hacia la institucionalización de un mercado común de la defensa basándose en dos directivas[10].

Pero la estrategia de la Comisión tampoco es de extrañar dado que el conjunto de decisiones relativas a la defensa y seguridad sigue siendo competencia nacional y solo las cuestiones relativas al mercado interior es competencia comunitaria. Siendo conscientes de ello, la Comisión plantea sus propuestas de forma pragmática, aludiendo a la reducción de costes si se dieran mecanismos de certificación y compra comunes, pero al mismo tiempo esto ampliaría ligeramente sus poderes de actuación ya que introduciría al Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) para resolver disputas sobre adquisición de equipo y armamento.

La propia Comunicación advierte de que la Comisión hará un seguimiento estricto de las ayudas estatales acorde al artículo 346 del Tratado de Funcionamiento de la UE. En este escenario sería posible que se llamará a que el TJUE emitiera un veredicto, el cual podría establecer un precedente legal sobre las subvenciones al sector industrial de la defensa. De las siete líneas propuestas por la Comisión en su “Plan de Actuación”, cuatro de ellas están directa o indirectamente relacionadas con el mercado de la defensa: “reforzar el mercado interior de la defensa” para garantizar la eficiencia y hacer frentes las distorsiones (fragmentación y subvención), “promover la competitividad en la industria de la defensa” promoviendo el enfoque común de la certificación, “aprovechar el potencial de doble uso de la investigación e impulsar la innovación” y finalmente “intensificar la dimensión internacional controlando las exportaciones del sector a terceros países.

Los resultados de este Consejo están por ver y pocos se atreverían a especular con los posibles resultados, ya que necesitaría del consenso unánime de todos los Estados miembros de la Unión menos Dinamarca[11]. No obstante, el Tratado de Lisboa introdujo la posibilidad de establecer una Cooperación Estructurada Permanente[12] entre aquellos países con más capacidades militares. Esta Cooperación, que no es más que un marco cooperativo puesto bajo la UE, puede significar la creación de una PCSD a “dos velocidades”. Teniendo en cuenta el pretexto de la crisis, esta opción no debería descartarse aunque solo fuera para establecer enfoques comunes de certificación y así reducir gastos en la adquisición de equipos y armamento.