La OTAN aprueba el nuevo Concepto estratégico para el siglo XXI

Introducción

El 19 de noviembre de 2010 los veintiocho jefes de estado y de gobierno de los países miembros de la OTAN se reunieron en Lisboa para aprobar el nuevo Concepto estratégico de la Alianza, con el objetivo de que ésta sea más eficiente y eficaz para enfrentarse a los retos del siglo XXI. El nuevo documento remplaza el precedente, elaborado en 1999, antes de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en EEUU, del 11 de marzo de 2004 en Madrid y del 7 de julio de 2005 en Londres, y representa un importante punto de partida para entender la estrategia de actuación de la OTAN en los próximos años.

Génesis y objetivos de la OTAN

La OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte) fue fundada en 1949 por Estados Unidos de América, Canadá y diez países de Europa occidental (Dinamarca, Francia, Luxemburgo, Islandia, Italia, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido), a los que se sumaron Grecia y Turquía en 1952, la República Federal Alemana en 1955, España en 1982, Hungría, Polonia y República Checa en 1999, Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Rumania en 2004, y Croacia y Albania en 2009. La OTAN es una organización de carácter político y militar regional que – así como se reconoce en la Carta de Naciones Unidas (marco jurídico obligatorio de la OTAN) – tiene la facultad y el poder de garantizar la seguridad de sus Miembros.

Al comienzo, la Alianza fue creada con la difícil tarea de asegurar la protección militar y la defensa, a través de la disuasión armada y nuclear, de Europa Occidental frente a la amenaza soviética. En otras palabras, representó el compromiso de EEUU para la seguridad de sus aliados europeos occidentales en un mundo dividido a causa del enfrentamiento ideológico entre Este y Oeste, en el cual Europa representaba la partida más importante en la confrontación y competición con la Unión Soviética.

La seguridad colectiva de los aliados ha sido la principal función de la OTAN durante toda la Guerra Fría, así como se encuentra representado en el artículo 5 de su Estatuto, en el que se prevé que un ataque armado contra un Miembro será considerado como un ataque contra todos los aliados, al que se responderá de forma colectiva y coordinada. Esta cláusula ha sido aplicada en una sola ocasión, para justificar el ataque armado movido contra Afganistán después del 11 de septiembre de 2001, acusado de ofrecer protección a los terroristas islamistas radicales que organizaron el ataque contra el territorio de Estados Unidos.

Génesis y objetivos del Concepto estratégico de la OTAN

A comienzo del siglo XXI, la Guerra Fría ha terminado, la amenaza soviética ha desaparecido y los estados europeos y norteamericanos no parecen correr un alto riesgo de ser atacados convencionalmente (o sea por parte de tropas extranjeras aéreas, marinas y terrestres). Han sido muchos los que han dudado de la utilidad de la OTAN en este nuevo contexto internacional, ya que las amenazas a la seguridad de sus aliados se han hecho más difusas e invisibles, adquiriendo un carácter transnacional que les permite atravesar las fronteras del estado: piénsese en el terrorismo internacional, el crimen organizado o en el peligro de catástrofes naturales que puedan provocar movimientos masivos de refugiados hacia las fronteras europeas. En este sentido, en los estudios de seguridad y en la teoría de las Relaciones Internacionales se hace más referencia a palabras como “retos y desafíos” para la seguridad, para indicar su carácter indirecto que no pone en peligro la integridad territorial estatal. Pero éstos pueden representar un peligro para la estabilidad y el nivel de vida de sus ciudadanos. Ejemplos de este tipo son el cambio climático, la seguridad de abastecimiento energético, las crisis económico-financieras, la proliferación de armas de destrucción masiva (químicas, biológicas, radiológicas y nucleares) hacia actores no estatales y grupos terroristas.

En el mundo político y académico se levantaron algunas dudas sobre la capacidad de la OTAN de enfrentarse a este nuevo tipo de retos y desafíos para la seguridad de sus aliados en el nuevo contexto internacional, considerando también la carga económico-financiera requerida por ser Miembro, ya que el Estatuto de la Alianza establece como requisito la provisión del 2% del PIB para la Defensa. Dicho de otra forma, las dudas se referían no sólo a la utilidad de la OTAN, sino también a la necesidad de gastar tal cantidad de dinero público para la Defensa, en lugar de destinarlo al fortalecimiento del estado social.

En este contexto fue elaborado en 1999 el primero Concepto estratégico, actualizado en 2010, con el objetivo principal de establecer la línea estratégico-programática a seguir para la reforma y la modernización ideológica y estructural de la OTAN, de manera que sea más eficaz y eficiente para enfrentarse a las nuevas necesidades de sus aliados. Este documento tiene las funciones y objetivos correspondientes a la “Estrategia de Seguridad Europea” de 2003 y al informe sobre su aplicación en 2008 de la Unión Europea: trazar el mínimo denominador común entre un grupo de estados aliados para mejorar la coordinación y la cooperación en el ámbito de la seguridad y de la defensa.

Sobre los conceptos de seguridad y defensa

De acuerdo con el estudioso C. P. David, la seguridad es la ausencia de amenazas que cuestionan los valores centrales que una persona o una comunidad quieren preservar y promover, y que conllevan el riesgo de uso de la fuerza.

Por otro lado, la defensa hace referencia a las modalidades y las oportunidades de empleo de las fuerzas armadas para garantizar la seguridad de un estado o de un grupo de estados a través de misiones de carácter civil o militar de prevención, gestión y resolución de crisis.

Estructura y contenido del Concepto estratégico de la OTAN

El documento aprobado en Lisboa el pasado 19 de noviembre tiene una estructura esquemática y sencilla, para facilitar su comprensión a todas las audiencias, y no supera las once páginas. Podríamos decir que el texto se divide en dos grandes partes: la primera define el contexto internacional actual en el que actúa la Alianza, indicando los principios y objetivos de la OTAN y las amenazas, retos y desafíos para la seguridad de sus aliados. La segunda parte es de carácter más práctico y operativo, y define las principales características de la actuación futura de la OTAN, su estrategia de cooperación y las líneas fundamentales de su reforma para el siglo XXI.

Por lo que concierne a los principios y objetivos de la OTAN, cabe destacar la referencia a compartir valores como democracia, derechos humanos, libertad y estado de derecho. Además, se afirma que la seguridad de los aliados es indivisible, y basada en la solidaridad, el compartir objetivos y responsabilidades, haciendo especial referencia al mencionado artículo 5 del Estatuto.

El documento concluye la primera parte haciendo un listado sintético de las principales amenazas, retos y desafíos para la seguridad en el siglo XXI, afirmando que – a pesar de la improbabilidad de un ataque convencional contra el territorio de la OTAN – no puede olvidarse el riesgo de un ataque con misiles balísticos por parte de actores no estatales: este problema está relacionado con la más general cuestión de la proliferación de armamentos, especialmente en las áreas más inestables del planeta. Las demás amenazas identificadas son la adquisición de nuevas tecnologías por parte de grupos terroristas, la inestabilidad y los conflictos alrededor de los confines de la Alianza, los ataques cibernéticos, la inseguridad de las vías de comunicación y transporte (con especial referencia a la estabilidad de abastecimiento energético) y los problemas derivados del cambio climático y de la escasez de recursos naturales.

La segunda parte del Concepto estratégico empieza con la referencia a las características de la actuación de la OTAN, la cual “no considera a ningún estado como adversario”: esto indica una actitud de apertura hacia la cooperación con Rusia, especialmente para la creación de un sistema de defensa frente a los misiles balísticos y a la proliferación de las armas de destrucción masiva. A este propósito, el documento pide a Rusia mayor transparencia sobre la ubicación y la cantidad relativa a su arsenal nuclear en territorio europeo, como condición necesaria para profundizar su Partenariado con la OTAN.

La OTAN tiene como interés el establecimiento de las condiciones para que haya un mundo sin armas nucleares pero, hasta que éstas sigan existiendo, la Alianza no renunciará a su capacidad de disuasión nuclear, bajo una óptica defensiva. Además, los aliados se proponen adoptar un enfoque combinado civil, militar y político para las fases de prevención y gestión de crisis y conflictos, y para la reconstrucción sucesiva, incluso en áreas situadas afuera de sus territorios.

En la siguiente parte del Concepto estratégico se confirma la política de la puerta abierta (open door) de la OTAN hacia todos los estados europeos que compartan los valores democráticos, y se reafirma la importancia de establecer relaciones de Partenariado con terceros estados basadas en la reciprocidad, en los beneficios y en el respeto mutuos, admitiendo la posibilidad de adoptar una estructura flexible que se adapte a las exigencias de todos los socios. Entre los actores más importantes, el documento cita la ONU, la UE, Rusia, Ucrania y Georgia, los países balcánicos, los países mediterráneos y del Golfo Pérsico, confirmando atención prioritaria para los países alrededor del territorio de la Alianza.

El documento concluye estableciendo la necesidad de reformar la estructura de la OTAN, para evitar duplicidades inútiles, especialmente con la UE (con la que comparte 21 Miembros), y para garantizar la eficacia y la eficiencia de “la más exitosa Alianza política y militar del siglo XXI”.

Conclusiones

El Concepto estratégico de la OTAN de 2010 enuncia las líneas programáticas de reforma y de actuación de la Alianza, para garantizar de forma más eficaz y eficiente la seguridad de sus Miembros en el nuevo siglo, caracterizado por la desaparición de la amenaza soviética y por la emergencia de la amenaza terrorista, de retos y desafíos en los ámbitos político, militar, económico, ambiental y social. El éxito de la nueva estrategia aliada dependerá del grado de cohesión de sus Miembros, del equilibrio interno entre EEUU y los países europeos, y de la capacidad de la OTAN de relacionarse de forma flexible y concreta con los países vecinos, especialmente Rusia.

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