22/02/2019 BARCELONA

La crisis del sistema español de protección internacional

Refugiados sirios en Budapest, hungría. Septiembre 2015. Mstyslav Chernov.
El sistema de asilo español ha entrado en una crisis que se viene fraguando desde hace tiempo y que, sin embargo, nadie ha sabido o querido afrontar. En este artículo se valoran algunos factores que han conducido a la situación actual y las perspectivas de futuro que, a pesar de la propaganda gubernamental, no son tampoco especialmente halagüeñas.

La Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, se redactó en un contexto en el que España recibía unas cinco mil solicitudes anuales de protección internacional, en un año especialmente cargado. Diseña un sistema de asilo centralizado en la Oficina de Asilo y Refugio (OAR) basado en instructores que elevan propuestas de resolución a una comisión interministerial (la denominada CIAR, Comisión Interministerial de Asilo y Refugio) que da el visto bueno, modifica o rechaza dichas propuestas, y que a su vez traslada al Ministro del Interior las propuestas para que éste las firme. Por ello, es el ministro, formalmente, el responsable de la resolución de cada solicitud de protección internacional, agotando así la vía administrativa.

Esto supone una importante limitación a la hora de plantear recursos, pues únicamente permite la presentación, en dicha vía, de un recurso de reposición, que, de acuerdo con la práctica administrativa, es una pérdida de tiempo, pues o bien no se responde al solicitante, incurriendo en silencio administrativo (que tiene carácter negativo según la ley) o bien se confirma sin más, sin argumentación alguna, el sentido de la resolución recurrida. Así, por lo tanto, se diseña un sistema en el ámbito interno administrativo que da lugar a una elevada litigiosidad, que si no es mayor a la actual es, simplemente, por la desinformación y falta de recursos de los usuarios, tendencia que, por demás, está cambiando fundamentalmente por el acceso a mayor información por parte de de alguno de los colectivos de solicitantes.

Una vez entendida la ley, ¿cuál es la situación actual?

El mencionado sistema se encuentra desbordado en la actualidad.

De una ley que contaba con un escenario de cinco mil solicitudes anuales hemos pasado a las más de cincuenta mil del año 2018. Evidentemente, la CIAR no puede asumir el mismo volumen de trabajo, con los mismos miembros, que en el pasado. Por mucho que los instructores trabajen dando salida a todo lo que entra y a todo lo acumulado, la CIAR no puede manejar semejante volumen con un mínimo de rigor en su trabajo, lo cual significa que, si la CIAR estaba concebida para dar cierto marchamo de calidad a todo aquello que firma el ministro, su fundamento ha dejado de existir.

Restos de un naufragio. [Imagen: Rosa-Maria Rink vía Wikimedia Commons]

La reacción del Gobierno

Como hemos mencionado ya, de un número de unas cinco mil solicitudes anuales (según los propios datos facilitados por el Ministerio del Interior, 5952 en 2014), se pasa ya en 2015 a 14887. En aquel sistema, el número de instructores de la OAR era de entre doce y quince personas, claramente insuficientes ante el aumento del volumen de solicitudes, y ante dicha situación, la Administración aprovechó la disponibilidad de los fondos FAMI (Fondo de Asilo, Migración e Integración) de la Unión Europea para ampliar a finales de 2015, de estrangis, la plantilla de la OAR en cuatro veces el número de instructores, que pasaron de unos quince a incluir a sesenta más, y en un número considerable la cantidad de administrativos de la OAR, esenciales para que el trabajo salga adelante.

Con esa ampliación, llevada a cabo en la modalidad de “interinos por programa”, de acuerdo con lo establecido por el art. 10.1.c) del entonces Estatuto Básico del Empleado Público (mismo artículo del hoy Texto Refundido del EBEP), la Administración disponía de un plazo de tres años financiados al 100% por la UE durante los cuales se produjeron algunos errores de bulto que están pagando hoy en día justos por pecadores, que son, en primer lugar, los usuarios del sistema de protección internacional, y en segundo lugar, los funcionarios interinos nombrados entonces, independientemente del subgrupo al que pertenecen, y cesados en diciembre de 2018. Esos tres años debieron haber servido para haber acometido una reforma de largo alcance que evitara la cronificación de la actual situación de inoperancia, pero, desafortunadamente, no ha sido así, y como siempre, la improvisación y la falta de planificación han sido la tónica.

Una concepción errónea

Los errores fueron, en primer lugar, la concepción que podríamos definir como pueblerina de la operación de ampliación. En un mundo que había cambiado sustancialmente desde la aprobación de la Ley 12/2009 debido a las primaveras árabes, a la situación de inestabilidad crónica de ciertos países asiáticos como Afganistán o Pakistán, a la situación de quiebra permanente del continente africano y a las “revoluciones” vividas en Sudamérica, no hubo ninguna cabeza pensante en el Ministerio del Interior (ni en ningún otro) que mirara un poco más allá del horizonte inmediato por el cual se había ampliado la OAR y que constatara que el aumento que se estaba produciendo en el número de solicitudes había venido para quedarse.

Los responsables del Ministerio pensaron que, una vez deshecho el nudo sirio que presuntamente había justificado la ampliación de la OAR, las cosas volverían a la normalidad, con las cifras de antes.

Sin embargo, la realidad, tozuda y cruel, se impuso, y así, el año 2016 arrojó unas cifras similares, algo superiores no obstante, a las de 2015 en lo que al número de solicitudes se refiere, con lo cual el volumen de solicitudes pendientes de resolución, si bien estaba más o menos al día en aquellos momentos, pronto sobrepasó la capacidad de la ya ampliada OAR debido a la complejidad de las nuevas solicitudes que han llegado en los últimos tiempos. Las previsiones saltaron por los aires en 2017 con casi 32.000 solicitudes, y en 2018 han sido directamente pulverizadas al llegar a unas 50.000, lo que sumado al volumen de solicitudes pendientes de resolución nos lleva a más de 60.000 en la actualidad.

¿Cuál ha sido la respuesta del Gobierno?

Básicamente, una respuesta que insiste en el mismo modelo, ampliado, eso es verdad, al prever un aumento de la plantilla de la OAR de los aproximadamente 140, incluyendo a los interinos que se incorporaron en 2015 y 2016, a los 231, una cifra desde luego apreciable, pero que, en primer lugar, va a tardar en estar operativa porque antes hay que desarrollar el proceso de oposición que dote de funcionarios de carrera a esas plazas y, en segundo lugar, va a añadir personal a un sistema concebido para otras cifras, para otro volumen de solicitudes, por lo que difícilmente, aun estando operativo, va a alcanzar cierta eficacia.

¿Podrá la OAR dar salida a las miles de solicitudes pendientes cuando la CIAR sigue teniendo la misma composición de siempre?

Evidentemente, si la CIAR hace su trabajo, la respuesta es no; ahora bien, si se convierte en un órgano parecido al Senado, en el que no se mira gran cosa lo que pasa por ahí, si se limita a ratificar lo que propongan los instructores, entonces tal vez. Pero si eso queda así, ¿para qué entonces queremos la CIAR?

El despropósito de la política de personal

Cabe comentar el caso de los funcionarios interinos cesados recientemente. En la convocatoria de 2015, hecha de forma muy chapucera, con un típex que corregía la fecha de la resolución, y que así salió a la vista del público, se exigió a los candidatos a los puestos de interinos del subgrupo A1 y A2: licenciatura en Derecho o Ciencias Políticas, formación específica en protección internacional, experiencia laboral en la materia, e idiomas. Así, se formó un equipo muy cualificado que supo dar la respuesta que exigió el momento, pero que no ha tenido la oportunidad de continuar porque, en una desastrosa decisión de política de personal, han sido cesados para ser sustituidos por interinos de bolsa (interinos por interinos, es decir, un fraude escandaloso) sin formación específica en la materia, que en un altísimo porcentaje estaba pendiente de la nota del tercer ejercicio de la oposición al cuerpo de gestión de la administración civil del Estado, y en un igualmente alto porcentaje abandonará la OAR al haber aprobado la mayor parte de ellos la oposición.

Un sistema que no puede funcionar

Igualmente, a mayor volumen de resolución, con el sistema que hemos esbozado, mayor litigiosidad habrá, con lo que cabe preguntarse si un sistema que aboca inevitablemente a mayor litigiosidad es un sistema bien concebido. Además, al ser resoluciones del Ministro, la instancia que se saturará de recursos sobre solicitudes de protección internacional será la Audiencia Nacional, un órgano jerárquicamente muy alto en el Poder Judicial. Mal sistema es aquel que de entrada sobrecarga a los órganos superiores o de alto rango del organigrama al convertirlos en primeras instancias de manera innecesaria.

El aumento de la litigiosidad tiene habitualmente un efecto de freno en la OAR, y un freno implica a su vez una mayor acumulación de solicitudes en cajones, mientras sigue aumentando exponencialmente el volumen de trabajo; de modo que el sistema va a afrontar en los próximos años un aumento de trabajo con una disminución del rendimiento, a la vez que dispondrá de mayores recursos públicos. Esto es inevitable salvo que se cambie el sistema de protección internacional de forma radical, con una nueva ley (y un nuevo reglamento), un nuevo organismo que gestione las migraciones en su conjunto y no sólo las solicitudes de protección internacional e, igualmente, y no menos importante, una reforma profunda de la Ley de Extranjería que no haga imposible lo que políticos y periodistas reclaman con un cinismo rayano en la caradura: una inmigración legal y ordenada. Porque con la actual normativa de extranjería en la mano es absolutamente imposible regular ese flujo migratorio de forma legal.

Nadie, en la actualidad, puede venir a España con los papeles en regla, bien porque el régimen general está cerrado, bien porque la propia normativa pone más que nada trabas a la contratación en origen a pesar de un lenguaje que asegura lo contrario.

No es de recibo un sistema que no permite que una persona en España no pueda arreglar su situación más que desde la irregularidad o pasado un tiempo como estudiante, y ello es precisamente una de las razones de la actual saturación del sistema de protección internacional. Ante la imposibilidad de buscar vías legales y permanentes de regularización (lo que no quiere decir que, de haberlas, estén exentas de requisitos y controles) se satura un sistema que garantiza (no puede ser de otra manera) la no devolución en tanto no recaiga resolución, y cuanta mayor sobrecarga de trabajo, mayor es la certidumbre de que un solicitante gana tiempo necesario para ir capeando los tres años que marca la normativa de extranjería para poder, desde la irregularidad, pasarse a una autorización de residencia por circunstancias excepcionales. Es, por lo tanto, todo un sistema interconectado cuyo diseño actual está completamente desfasado, resultando así inoperante.

España debe cambiar su concepción como país receptor de flujos migratorios

Por otra parte, España ya no es un país de paso hacia otros destinos europeos. Por muy dura que sea la crisis económica que vivimos, somos un país del primer mundo y por mucho sufrimiento que la crisis haya causado, no es nada comparable con la situación de los países que se encuentran al sur de nuestras fronteras. Por lo tanto, no podemos seguir pensando que quienes vienen lo hacen para, a continuación, seguir su camino hacia el norte. Somos un país de destino y eso implica que las actuales cifras de solicitudes de protección internacional difícilmente bajarán a niveles previos a 2015. Ello significa que, sin una reforma profunda del sistema migratorio español, por mucho que se amplíe la OAR, seguiremos viendo a unas dignísimas autoridades desconcertadas y sin saber por dónde salir, escudándose en argumentos carentes de contenido e improvisando soluciones cortoplacistas.

Esta es una explicación sin ánimo de lucro.

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José Hernández García

Madrid. Profesor Asociado de Derecho Internacional Público en la Universidad Carlos III de Getafe y abogado especializado en migraciones.


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