21/11/2018 BARCELONA

Los efectos de contabilizar los costes de ingreso de refugiados como Ayuda Oficial al Desarrollo

Refugiados sirios e iraquíes llegan a Grecia [Foto vía WikimediaCommons].
La ya conocida como "crisis de los refugiados" en Europa, con personas que provienen no únicamente de Oriente Medio sino también del Norte de África, ha provocado una respuesta diferente al respecto de cómo atender la situación y manejar las fronteras, dada la compleja dinámica que representa. Aunque el tema no es desconocido para la comunidad europea ni para el resto del mundo, se ha abierto el debate sobre cómo debemos manejar esta problemática y cómo financiar la ayuda.

Como consecuencia de la inestabilidad vivida en los países africanos derivada de los conflictos armados en Oriente Medio y otras regiones del mundo, el desplazamiento de sus habitantes es inevitable y el único destino que podría augurar mejores condiciones es dirigirse hacia los países vecinos, que cuentan con una mejor seguridad relativa. El número de desplazados en todo el mundo alcanzó la suma más alta de todos los tiempos: 65’6 millones de personas[1].

La ayuda ha llegado a sus destinatarios; sin embargo, al tiempo que se destina a los refugiados, esta misma se ha redireccionado. Es decir, en lugar de que la ayuda llegue hasta los países que más lo necesitan (ya sea en forma de inversiones, programas de ayuda y/o cooperación técnica), se están destinando esos recursos para los mismos países desarrollados, especialmente los receptores de refugiados.

Hay que recordar a qué nos referimos con los conceptos de refugiados y migrantes, ya que en diversos medios se manejan ambos términos como uno mismo; sin embargo, mientras el segundo se refiere a aquellas personas que se desplazan por decisión propia, un refugiado, según la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, es una persona que “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de su país; o que careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores no quiera regresar a él”[2], ejemplificando el caso de Siria en los últimos años.

Qué es la Ayuda al Desarrollo y por qué es relevante en relación a los refugiados

En el consenso internacional, el financiamiento al desarrollo ha sido un tema delicado y prioritario para ciertos gobiernos, ya que para algunos representa un esfuerzo por afrontar los problemas globales; mientras que otros lo ven como una herramienta para influenciar en países en vías de desarrollo. Desde el surgimiento de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), este tema ha llevado a muchos debates, como el que versa sobre el asistencialismo o el subsidios a los países de bajo desarrollo y el surgimiento de lo que actualmente se llama Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID).

Aunque no han faltado organismos internacionales que traten el tema, uno ha sobresalido más que otros, debido a que agrupa a 35 países considerados, muchos de ellos, como los más desarrollados en términos sociales y económicos: la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Su misión es promover políticas que mejoren el bienestar económico y social de las personas alrededor del mundo, por lo que el alcance que posee no se limita a sus miembros. En el interior de la organización, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) trabaja en la elaboración de políticas de cooperación al desarrollo, por lo que no sólo es un centro de información y documentación, sino que diseña ejes de acción para la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD); en pocas palabras, junto con el Banco Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, conforman el centro de creación de consensos y donde se planean las políticas de CID[3].

Elaboración propia a partir de información de OECD Stat.

Los miembros del CAD han definido la AOD como aquellos flujos o corrientes de financiamiento dirigidas a quienes figuran en la lista de países receptores del CAD e instituciones multilaterales de desarrollo que ayudan a los países de la lista antes mencionada (la lista de receptores de AOD se revisa cada tres años por el propio CAD y se clasifican a los receptores acorde a la Renta Nacional Bruta per cápita, entre otros parámetros). Dicha ayuda se administra con el objetivo de promover el desarrollo y el bienestar económico de los países en desarrollo, principalmente de carácter concesional y con un elemento de donación de al menos el 25% de la contribución[4]. Este proceso es parte de la ayuda que se brinda a los refugiados y solicitantes de asilo; sin embargo, como ya mencionamos anteriormente, la OCDE y el CAD establecen ciertas directrices para canalizar la ayuda que se ofrece, condicionando las sumas, porcentajes y, en algunos casos, a qué sectores enviarla.

Según estimaciones de la OCDE, durante 2015 los países más desarrollados aumentaron un 6’9% sus fondos de AOD; aunque, dada la coyuntura de los gastos que se hicieron y siguen haciendo para acoger refugiados y solicitantes de asilo, parte del dinero que debe destinarse para programas de cooperación, ayuda técnica e inversiones, se redireccionan para financiar la acogida de refugiados. De acuerdo a estimaciones de la OCDE y la Unión Europea (UE), sus Estados miembros hicieron aportaciones de AOD que ascendieron a 75.500 millones de euros, lo que representa un aumento del 11% con respecto al año anterior[5], cifras que los consolidaron como los principales donantes de AOD en el mundo durante 2016. Asimismo, sin tener datos preliminares de 2017, se estima que debido a la coyuntura política en Estados Unidos y la salida del mismo de acuerdos y organismos internacionales ha provocado que los flujos de Ayuda al Desarrollo desciendan y deban ser cubiertos por otros donantes como la Unión Europea; acciones como la salida de EE.UU. del Acuerdo de París, de la UNESCO, del Pacto Global sobre Refugiados y Migración Segura y recientemente las amenazas del Presidente Donald Trump por bloquear las ayudas financieras a Palestina han provocado que la Unión Europea responda ante dichas problemáticas[6].

¿A dónde se va la ayuda?

Una parte significativa de los costos asociados con los ingresos de refugiados y solicitantes de asilo se ha visto marcada por una nueva dinámica en el financiamiento al desarrollo, ya que en aquellos países de la Unión Europea pertenecientes al CAD gastaron 9.700 millones de dólares de sus respectivos presupuestos de AOD para dar atención a casi 1’2 millones de solicitudes de asilo en el interior de sus fronteras[7], lo que se traduce como un reacomodo en las prioridades de gastos y asignación de presupuestos nacionales. De igual forma, el aumento ha sido constante en años recientes, debido a que en el periodo 2015-2017 se han asignado alrededor de 17.000 millones de euros del presupuesto de la Unión Europea para resolver la crisis migratoria y, desde entonces, medidas como el incremento de operaciones de búsqueda y rescate en el Mediterráneo han aumentado; las colaboraciones con países de origen en el Norte de África se han vuelto más estrechas; los acuerdos de migración con Turquía se concretaron; los planes de reubicación de emergencia han tomado fuerza en Italia y Grecia; y la puesta en marcha de la Guardia Europea de Fronteras y Costas presuponen mayor control fronterizo[8]. Aunque lo anterior pone más énfasis en el control sobre las fronteras que en ayudar a resolver los problemas que originan las migraciones.

Existe una regla establecida por el CAD que permite presentar como AOD las ayudas que se realizan para la atención de refugiados en los países donantes.

Dicha medida se adoptó en 1988 en las Directivas de Información Estadística. Cabe destacar que después de 2010 se produjo un crecimiento exponencial de las contribuciones de los países miembros del CAD para atender a los refugiados, donde dicha proporción de AOD ha aumentado al 10’8% de la AOD total en 2016, frente al 9’2% en 2015 y al 4’7% en 2014[9]. Como ya se mencionó anteriormente, el caso de los países miembros de la Unión Europea demuestra que los desembolsos de AOD a refugiados ha ido incrementando (incluso para países como Canadá y Estados Unidos, que a primera impresión pareciera no están inmersos en tal situación).

Por ejemplo, la OCDE indica que los gastos de acogida se pueden registrar como AOD durante los primeros 12 meses de estancia del refugiado; aunque no fija cuando comenzar a contar dicho periodo, lo que puede ser desde la entrada del mismo al territorio del país de acogida o desde el reconocimiento de la condición de refugiado. Tampoco se establecen en profundidad cuáles son los servicios o atenciones que se pueden incluir como AOD, por lo que costes de una vivienda de emergencia, alimentación, educación, servicios de salud o transporte pueden ser incluidos y justificados como ayuda[10]. Aunque resulta comprensible que los países desarrollados quieran tener el control sobre su población, y específicamente de los refugiados que reciben, ello no debe significar un recorte a la cooperación al desarrollo que se brinda a los países en conflicto, ya que son ellos el destino y origen de la mayor cantidad de refugiados y asilados.

Elaboración propia a partir del Informe de Tendencias Globales sobre Desplazamiento Forzado en 2016, ACNUR.

Durante la Reunión de Alto Nivel del CAD en 2016, el Grupo de Trabajo Temporal sobre Refugiados y Migración estableció dos objetivos para el 2017; uno de ellos consistió en apoyar a los miembros del CAD para poder atender los problemas migratorios de los países en desarrollo, tanto de origen, tránsito y destino; y además, mejorar la transparencia y coherencia de los costos para atender refugiados y solicitantes de asilo, con el fin establecer mejores mecanismos para utilizar la AOD eficazmente[11]. No obstante, una de las principales críticas se enfoca en la poca claridad que se tiene para definir cómo utilizar la AOD para atender a los refugiados.

Cómo afecta esta situación

Solamente en la UE, la crisis de refugiados ha tenido repercusiones que han afectado directamente las políticas públicas debido a que deben elaborarse programas y proyectos encaminados a la atención de los mismos. El volumen de financiamiento al desarrollo mundial, pese estar en incremento constante, se redirecciona para a los propios países de acogida o destino, dejando de lado otros proyectos; problemática que se suma al criterio de cómo asignan los donantes los fondos en sus presupuestos destinados para AOD[12], que en el caso de refugiados y solicitantes de asilo ha mostrado un incremento constante en los últimos años, pero que ya no se prioriza para atender las causas que obligan a los desplazados a dejar sus países de origen.

De igual forma, el no darle importancia a la cooperación al desarrollo provocaría que se deterioren prácticas de colaboración y solidaridad internacional, las cuales son base para la agenda global de desarrollo (Objetivos de Desarrollo Sostenible y/o Agenda 2030). Por supuesto, el fomento de malas prácticas y el mal manejo de los presupuestos puede ser el inicio, o parte, de contar partidas presupuestarias dudosas para justificar que se está cumpliendo con los objetivos de la Ayuda Oficial al Desarrollo. Por ejemplo, el informe CONCORD AIDWATCH 2017 revela que los costos asociados a los refugiados son parte de una serie de partidas presupuestarias que no deberían ser consideradas como Ayuda al Desarrollo.

En resumen, si los países desarrollados y miembros del CAD usan la AOD para cubrir los costos de los refugiados que reciben y no aumentan su AOD habrá menos recursos disponibles para actividades de cooperación para el desarrollo en los países socios. Dado lo anterior, es necesario adoptar un enfoque más organizado, haciendo que los esfuerzos sean colectivos y canalizados para consolidar una política estable y confiable que garantice los derechos fundamentales de los afectados por los conflictos internos y regionales.

[1] UNHCR. 2017. Statistical Yearbooks. Extraído en: http://bit.ly/1YkKspr

[2] ACNUR. 2017. Guía de preguntas. Extraído en: http://bit.ly/2crxWQF

[3]Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo. CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo). Extraído en: http://bit.ly/2hKHmMm

[4] OECD. 2008. Es AOD?. Extraído en: http://bit.ly/2hJthif

[5]Comisión Europea. 11 de abril de 2017. Comunicado de Prensa: La ayuda oficial al desarrollo de la UE alcanza su nivel más alto de la historia.

[6] El Mundo. 2018. La Unión Europea llena el vacío de Donald Trump en la ayuda a Palestina. Extraído en: http://bit.ly/2nyshzn

[7]El País. Marzo 2017. Cómo los países pobres pagan el gasto de los refugiados. Extraído en: http://bit.ly/2lUf3iZ

[8] Comisión Europea. 2017. La UE y la Crisis de Refugiados. Extraído en: http://bit.ly/2DTxTLN

[9] DEVEX. Julio 2017. Debating the rules: What in-house refugee costs count as aid?. Extraído en: http://bit.ly/2j3X090

[10] Ídem

[11] OECD. 2017. DAC Temporary Working Group on Refugees and Migration. Extraído en: http://bit.ly/2gKmxNU

[12]Donor Tracker. 2017. UNDERSTANDING THE IMPACT OF THE REFUGEE CRISIS ON EUROPEAN DONORS’ DEVELOPMENT BUDGETS. Extraído en: http://bit.ly/2yzVbI1

Ésta es una explicación sin ánimo de lucro.

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Marco Antonio López Morales

Ciudad de México, México. Soy egresado de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la FES Aragón, UNAM. Con especialización en Escenarios regionales y pensamiento económico latinoamericano. Asimismo, con estudios en materia de Cooperación Internacional para el Desarrollo y su gestión. Sus líneas de investigación se centran en los modelos de desarrollo y las regiones de Asia-Pacífico y América Latina. En sus ratos libres dedica tiempo al dibujo, la lectura y videojuegos.


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