06/06/2020 BARCELONA

Este Senado es una ruina

“Inútil”, “costoso” e “incoherente” son adjetivos que se vienen asociando frecuentemente con el Senado español. Pero, ¿significa eso que debamos cerrarlo? ¿O, más bien, que es urgente remangarse y abordar de una vez por todas su reforma?

Durante la campaña para la Secretaría General del PSOE, Eduardo Madina fue el candidato que expresó más insistentemente la necesidad de reformar el Senado. Su propuesta consiste en transformarlo en una verdadera Cámara de representación territorial que contribuya a la federalización del estado. En caso de que la reforma fracasase, Madina optaría por abolir el Senado, una alternativa que cuenta con numerosos precedentes en todo el mundo: Dinamarca, Suecia, Venezuela, Croacia y una larga lista de etcéteras. Queda claro que existe consenso sobre la inoperancia de la Cámara Alta española, pero a la hora de abordar el problema se abre un amplio abanico de posibilidades. Con tal de sumergirnos en el debate con garantías, es imprescindible tener muy presente de dónde partimos y, sobre todo, el modelo hacia el que pretendemos dirigirnos.

“El gran error de la Constitución”

Así definió Jordi Solé Tura, uno de los siete “Padres de la Constitución”, al actual Senado español, que vio la luz con la Carta Magna de 1978. Lo cierto es que no es para menos; la deficiente composición y las exiguas funciones del Senado han impedido que la Cámara constituya una válvula de escape para los existentes conflictos territoriales –al estilo federal– y que provea de cierta simetría al sistema bicameral español.

Elecciones 2008 en España. Flickr / Jordi Motlló

A pesar de que la Constitución declara al Senado como “Cámara de representación territorial”, los ponentes constitucionales no acertaron a concebir una composición que se adecuase al ulterior desarrollo del Estado de las Autonomías. Las decimonónicas provincias se erigieron como pilar territorial básico de la Cámara Alta en detrimento de las Comunidades Autónomas, que fueron relegadas a un segundo plano. Un total de 208 de los 266 senadores actuales son elegidos directamente por la población mediante circunscripciones provinciales, en comicios coincidentes con los del Congreso de los Diputados y a razón de 4 senadores por provincia –con la particularidad de las provincias insulares, que eligen un mayor número de senadores, y de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, que contribuyen con 2 senadores cada una. Los 58 miembros que completan el Senado en la presente legislatura han sido elegidos indirectamente a través de los Parlamentos autonómicos, correspondiendo a cada Comunidad un mínimo de un senador, al que se suma una cuota variable de un senador por cada millón de habitantes.

Si bien existen listas abiertas para elegir a los senadores provinciales, en la práctica la composición del Senado tiende a reproducir la del Congreso de los Diputados (que también emplea a la provincia como circunscripción electoral), propiciando un bicameralismo débil. Por otra parte, el método de elección que se aplica en el Senado ha generado importantes desequilibrios entre número de senadores y población, como puede apreciarse en el siguiente gráfico.

Fuente: elaboración propia.

El Consejo de Estado definió en 2006 al Senado español como “una Cámara excepcionalmente numerosa y singularmente desprovista de poder”. En efecto, las carencias que presenta el Senado no pasan únicamente por una cuestión de cifras, sino también por su excesiva subordinación al Congreso. Por norma general, el procedimiento legislativo da comienzo en el Congreso, con lo que el Senado tiende a ejercer de Cámara de segunda lectura (una función que se encuentra entre las teóricas ventajas del bicameralismo). Pero la Constitución también cercena significativamente el potencial de la Cámara Alta a este respecto, al concederle un período muy limitado de 2 meses –o 20 días en procedimientos de urgencia– para enmendar o vetar los textos remitidos por el Congreso. Tanto las enmiendas como el veto del Senado, sin embargo, pueden ser fácilmente revocados por la Cámara Baja.

Borrón… ¿Y cuenta nueva?

Visto lo visto, no es de extrañar que el prestigio del Senado no haya sido capaz de remontar el vuelo. Para colmo de males, su ostracismo institucional lo ha alejado del escrutinio público, creando las condiciones ideales para que políticos veteranos persigan retiros dorados en sus confines. Si lo que pretendemos no es sacrificar el Senado, sino dotarle de un vigor y un protagonismo que estén a la altura de lo que esta institución supone para el erario público (unos 51 millones de euros anuales), no queda otra: debe someterse a una remodelación total. Y no lo decimos precisamente porque el edificio que alberga el Senado sea mejorable a nivel estético (que, todo sea dicho, también es el caso).

Una de las prioridades más acuciantes pasa por eliminar la contradicción en la que cae la Constitución en su definición y diseño del Senado. Las Comunidades Autónomas deben representar los cimientos de la Cámara Alta, en tanto en cuanto suponen la base territorial del Estado de las Autonomías, y con más motivo aún si aspiramos a que España termine de abrirse al federalismo. Por lo que se refiere a la cuota de representación que debe corresponder a cada Autonomía, podría mantenerse el criterio poblacional, aunque debería encontrarse una fórmula que atemperase las excesivas disparidades entre Comunidades Autónomas, plasmadas en el anterior gráfico. Si bien podría plantearse incluso conceder igual número de senadores a todas las Autonomías, independientemente de su población, esta alternativa es más típica de federaciones –como los Estados Unidos– que surgen al unirse entidades previamente independientes, lo cual se aleja del caso español.

El Senado en obras. Flickr / Tripu

Existiría la opción de que los senadores autonómicos siguieran siendo elegidos indirectamente, bien a través de los Parlamentos de las Comunidades Autónomas (siguiendo el modelo austríaco vigente) o de sus Gobiernos (al estilo del Bundesrat alemán). Sin embargo, parecería razonable que fuesen elegidos por la población (en la línea de los Senados de Estados Unidos y Australia) a través de circunscripciones autonómicas, ya que la eliminación de los senadores provinciales comportaría la desaparición de la única fuente de legitimidad democrática directa que posee el Senado hoy por hoy. De apostarse por esta solución, las elecciones al Senado podrían pasar a coincidir con las elecciones autonómicas, lo que obligaría a la transformación del Senado en una Cámara de carácter permanente no sujeta a disolución, puesto que no todas las Autonomías celebran sus elecciones al mismo tiempo. Esto facilitaría todavía más que la composición de las dos cámaras legislativas no fuera tan similar. Asimismo, se podría contemplar una reducción del número de senadores, que debería situarse entre ¼ y ½ de los 350 diputados que tiene el Congreso, si tomamos el ejemplo de la mayoría de países con sistemas bicamerales.

¿Qué es lo que quedaría en manos de este nuevo Senado? La naturaleza territorial de la Cámara aconsejaría que adquiriese una especialización funcional, de tal manera que se viera reforzado su papel en la aprobación de leyes que afecten a las competencias de las Comunidades Autónomas o que posean un claro impacto sobre éstas, como las leyes de reforma de los Estatutos de Autonomía. Esta especialización del Senado podría desarrollarse sin perjuicio a su actual rol en la aprobación de todas las leyes o bien imitando el modelo alemán, que otorga al Bundesrat la potestad de tramitar únicamente aquellas leyes que inciden directamente sobre los Länder (las unidades constituyentes de la República Federal Alemana, que equivaldrían a nuestras Comunidades Autónomas). Si se mantuviese a grandes rasgos el procedimiento legislativo estándar, cabría considerar la posibilidad de implementar ajustes enfocados a mitigar la subordinación del Senado al Congreso también en este caso.

Federalismo rima con bicameralismo

Si políticos como Eduardo Madina están convencidos de que el futuro inmediato de España pasa por que avance a través de la senda federal, harían bien en defender a capa y espada una de las características más típicas de las federaciones modernas, como es el bicameralismo. La aseveración del socialista vasco de que “un estado federal puede funcionar con mecanismos intergubernamentales de coordinación entre las distintas partes”, que sustituirían al Senado, no encuentra demasiado apoyo en la política comparada. De hecho, el único país federal que no apuesta por el bicameralismo es Venezuela, que aboliendo su Senado por medio de la “Constitución Bolivariana” de 1999 inició su transición hacia un sistema más unitario y centralizado.

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Por desgracia, lo cierto es que el lavado de cara que pide a voces el Senado español no va a resultar tan simple como la renovación de una casa en un reality show. La necesaria reforma constitucional requerirá de amplias mayorías fundamentadas en complejos acuerdos, en los que entrarán en juego, como os obvio, cálculos electoralistas. Ante tamaña tarea, cabe la tentación de optar por la salida más fácil: eliminar el Senado y presentar la jugada como una medida de ahorro en el actual contexto económico precario, muy en la línea “austera” que tan bien encarna la Presidenta de Castilla – La Mancha, María Dolores de Cospedal. Pero ahorrar también tiene un coste; en este caso, la calidad de la democracia y la promesa de un nuevo modelo territorial más integrador. ¿Acaso estamos dispuestos a pagarlo?

Foto de portada: Flickr / Robert Couse-Baker

Esta es una opinión sin ánimo de lucro

 

 

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Óscar Fernández

Barcelona, España, 1990. Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universitat Pompeu Fabra y Máster en Estudios Europeos e Internacionales Avanzados por el Centre International de Formation Européenne, con tesis sobre "el déficit democrático de la Unión Europea". Europeísta crítico interesado en la resolución de conflictos, las políticas sociales y de desarrollo y el fomento de la democracia. He tenido la oportunidad de estudiar o trabajar en 6 países distintos además de España: Canadá, Turquía, Francia, Alemania, Suiza y Bosnia-Herzegovina, donde fui becario en Public International Law & Policy Group. Email: [email protected]


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