El Servicio Europeo de Acción Exterior: un elemento novedoso de la diplomacia de la UE

El Servicio Europeo de Acción Exterior: un elemento novedoso de la diplomacia de la UE

Con el Tratado de Lisboa de 2007 se plantearon importantes reformas a la estructura de la Unión Europea una de las cuales es la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE). El principal planteamiento del mismo es dotar la gestión de la Política Exterior y Seguridad Común (PESC) de una mayor coherencia y continuidad.

De acuerdo al numeral 3 del artículo 27 del Tratado de Lisboa, el SEAE (o EEAS, por sus siglas en inglés) apoyará y auxiliará al Alto Representante de la PESC en la ejecución de las decisiones del Consejo Europeo siendo al mismo tiempo el elemento que desarrolla la acción exterior de la UE en todos los ámbitos de su actividad.

Los aspectos organizativos

Este nuevo organismo gozará de independencia funcional, bajo la autoridad exclusiva del Alto Representante de laUnión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad –la británica Catherine Ashton-, y trabajará en colaboración, y de forma coordinada, con los servicios diplomáticos de los Estados miembros. Además constará de una administración central, así como de delegaciones de en terceros países y organizaciones internacionales.

El nuevo “cuerpo diplomático europeo” estará compuesto por funcionarios de los servicios competentes de la Secretaría General del Consejo, de la Comisión Europea y por personal en comisión de servicios de los servicios diplomáticos nacionales que actuarán en calidad de misión especial.

La decisión 2010/427/UE del Consejo, de 26 de julio de 2010, distingue dos características importantes para la administración del SEAE: una en el orden central y otra en el periférico. Al tener su sede central en Bruselas, el organismo será gestionado por un Secretario General Ejecutivo (SGE) que será asistido por dos subsecretarios que a su vez coordinan a una serie de departamentos encargados de planificar y aplicar las políticas instruidas de acuerdo a su naturaleza; así se definen las Direcciones Generales.

En cuanto al ámbito periférico, las oficinas dependientes del Alto Representante se organizarán en delegaciones exteriores (actualmente en ejercicio) a modo de misiones diplomáticas y estarán sujetas a la evaluación periódica del SGE. Cada delegación estará bajo la autoridad de un funcionario llamado Jefe de Delegación.

Complicaciones para la puesta en marcha

No fue difícil acordar la centralización de las relaciones exteriores de la UE. El esquema vigente hasta la entrada en vigor del vigente Tratado de Lisboa se estableció en el Tratado de Maastricht de 1992, y se vio reforzada por el Tratado de Ámsterdam de 1997.

Debido a que el SEAE es una importante y novedosa apuesta de la nueva estructura organizativa en materia exterior de la UE la cuestión financiera también ha experimentado una senda de dificultades. La financiación se cargará al presupuesto anual de la Unión, que de acuerdo a las partidas de este año, serán de 9,5 millones de euros hasta 2011.

La puesta en práctica del nuevo, y complejo, proceso de toma de decisiones de la UE no ha conseguido, aún, aunar la cohesión de los estados miembros en materia exterior. Hay que recalcar que el éxito de este sistema depende de la adecuada coordinación, conexión, y eficacia de las relaciones, tanto internas dentro de la UE, como con la propias estructuras diplomáticas nacionales. Y en relación a lo primero, esto es así porque son un total de tres las instituciones que se reparten las competencias materiales en el ámbito de la acción exterior comunitaria: la Comisión Europea, el Consejo Europeo y el Alto Representante.

El primer aspecto que dificulta el trabajo del SEAE es la multiplicidad de funciones que el Alto Representante concentra, además de la propia en materia del propio Servicio de Acción Exterior.

Funciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad

El Alto Representante es el jefe de la diplomacia comunitaria, coordina la acción exterior de la Unión en el seno de la Comisión Europea como uno de sus Vicepresidentes y encargado de las relaciones internacionales y, como mandatario del Consejo, dirige y ejecuta la política exterior y de seguridad común de la Unión (incluyendo la política común de seguridad y defensa), es Jefe y dirige el Servicio Europeo de Acción Exterior, en proceso de construcción.

Un segundo aspecto trata de los “roces” que existen en la materia entre el Consejo y la Comisión. Si atendemos a las negociaciones iniciales sobre el SEAE (cuando surgió el primer borrador de la decisión europea en relación al Servicio), vemos como se fijaron algunas competencias para definir la capacidad que la Comisión Europea, y junto a ella el Parlamento, para instruir directamente a los Jefes de Delegación en aquellas políticas de su exclusiva competencia (eso sí, previa notificación a los servicios centrales del SEAE). Por otro lado, y paralelamente, el Consejo posee también competencias exclusivas en materia de acción exterior en las que el Alto Representante actúa como delegado responsable y máximo representante.

Esta última afirmación, materializada a través de la publicación de la decisión correspondiente, es la que se adoptó finalmente. Sin embargo la acción exterior europea está llena de impases, como el que acabamos de mencionar, y la puerta sigue abierta para que otros “roces” puedan volver a surgir.

Grandes expectativas creadas

Lo planteado aquí no deja la menor duda: el SEAE está llamado a ser el mayor y más complejo servicio diplomático del mundo. Tiene características especiales en todos sus ámbitos (administrativos, operacionales, estructurales, etc.) y no depende de ningún Estado en particular sino del conjunto de la Unión. Por ello, el aspecto más importante en sus funciones (y a la vez el gran reto) es que se sostiene de la cooperación de todos sus socios. Esperemos que este espíritu se convierta en modelo y que los términos en que se ha concebido sean efectivamente el medio idóneo para desarrollar su trabajo adecuadamente.

Esta es una explicación sin ánimo de lucro

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